ИД Хутинаев,

кандидат юридических наук, доцент

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК ЭЛЕМЕНТ ТЕОРИИ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ

В российском государстве всегда значимым являлся процесс согласования общегосударственных интересов и задач регионального развития. Этот процесс оказывает воздействие на формирование соответствующей системы властных институтов на общегосударственном и региональном уровне, призванных обеспечить согласование интересов каждого из них.

В настоящее время государство пытается найти оптимальную модель централизации и децентрализации власти. Поэтому важно проанализировать те аспекты и составляющие институтов государственной власти, воздействие или совершенствование которых обеспечит эффективное функционирование системы власти в целом.

Основной целью административной реформы в России является четкое распределение функций на каждом из уровней управления и сведение к минимуму неясностей в сфере ответственности и полномочий. Правительством России выражено желание децентрализовать предоставление услуг, насколько это возможно и целесообразно. При распределении функций необходимо рассмотреть роль участия частного сектора, который призван сыграть важную роль в повышении эффективности предоставления услуг и в снижении бремени расходов государства.

Существуют несколько уровней такого участия: а) введение стиля работы, характерного для частного сектора, путем корпоратизации, но внутри государства; б) сохранение в государственном секторе контроля путем определения стандартов и норм, разработки спецификаций для выполнения работы путем финансирования, но при делегировании предоставления услуг на контрактной основе; в) полная приватизация, где частный сектор предоставляет услуги и взимает за них плату.

В сфере политического управления с 1960-х гг. в большинстве развитых стран взят курс на превращение аппарата государственного администрирования в своеобразную сферу услуг. «Administration as service, public as client» - это формула текущих преобразований аппарата госуправления последних десятилетий. Однако в отличие от российского понимания и реализации этой формулы ее трактовка

не означает ни тотальной коммерциализации системы управления, ни лишения ее контрольных и координирующих функций. Демократизация аппарата управления означает следующее:

Децентрализация власти - расширение полномочий нижестоящих в иерархической системе управления органов власти. Этот процесс можно проиллюстрировать «федерализацией» унитарного государства. Однако он имеет место и в федеративном государстве как в масштабах всей страны, так и на уровне субъектов федерации;

Делегирование власти - передача части функций государственного управления институтам и организациям гражданского общества. Передача полномочий углубляет общественный характер власти, разгружает госструктуры, способствует привлечению для решения проблем средств, материальных и трудовых ресурсов гражданского общества;

Собственно демократизация власти - усиление общественного контроля над деятельностью органов власти и управления. Эту функцию выполняют общественные организации, общественные и наблюдательные советы и т. д. с различными полномочиями - от права на получение информации до контрольных функций и полномочий в строгом смысле этого слова.

Составными частями децентрализации в Российской Федерации являются: а) пересмотр модели разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов РФ и местным самоуправлением; б) образование федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в них; в) административная реформа.

Реформирование административной системы в России происходит на фоне нового понимания роли и функций государства. Функции, связанные с определением политики и формированием стратегии в любой из сфер общественной жизни, возлагаются на центральные органы. Большая часть остальных функций, связанных с обслуживанием населения и ранее выполнившихся государством, возлагается на негосударственные структуры. Государство не снимает с себя ответственности за реализацию этих функций, а видит свою задачу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно в ней не участвует.

В сущности это и есть процесс трансформации функций государства. Показателем направленности и достижений реформ может служить: а) степень приватизации общественных услуг и функций, уровень внедрения рыночных элементов в механизм госуправления; 2) уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; 3) способ реорганизации структуры госслужбы; 4) изменение положения госслужащих.

Современное состояние государственной власти характеризуется наличием ряда проблем как институционального, так и функционального характера. Среди них - отсутствие целостной системы осуществления государственной власти по вертикали. Несмотря на многочисленные упреки в излишней централизации государства, Президент России В.В.Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г., обозначившем начало реформы федеративной системы государственной власти, был вынужден признать: «В России федеративные отношения недо-строены и недоразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укреплении... Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства... у нас создано децентрализованное государство»1. Имевшая место в 1980 -1990-е гг. в России административно-политическая регионализация стала одним из факторов, препятствующих формированию национального инновационного комплекса. Она оказалась неспособной обеспечивать дальнейшее устойчивое развитие, экологическую безопасность страны и благосостояние ее населения.

Децентрализация управления, предпринятая в 1990-е гг., не увенчалась желаемым эффектом. Западный опыт оказался мало применимым: там формирование федерации исторически шло естественным конфедеративным путем (снизу вверх), а в России, наоборот, центр «делится» полномочиями с субъектами Федерации, органами местного самоуправления (сверху вниз). Западные федерации формировались по принципу «в ведении центра находятся вопросы, которые не могут быть решены на местах». В России же на места передаются полномочия, реализовать которые центр не в состоянии. Этот во многом искусственный процесс сопровождается острым противоборством между сложившимися федеральной и региональными элитами, формирующимися центрами влияния на местах. Децентрализация управления непосредственно выражается в расширении полномочий и повышении политического статуса местных органов власти, чему в немалой степени способствовали крах и ослабление вертикально интегрированных властных структур в стране.

В унитарном или федеративном, тоталитарном или демократическом государстве процесс децентрализации власти приобретает специфическое содержание. Альтернативы ему, однако, не существует:

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 25, 26.

с расширением сферы реальной ответственности субъектов федерации связан рост эффективности функционирования федерального центра и государственного аппарата в целом. В географически больших странах, например, Казахстане, Канаде, США пристальное внимание к региональным и местным системам взаимосвязей имеет больший смысл, чем в территориально компактных государствах Европы.

Реализация программы социально-экономических преобразований требует модернизации существующей системы федеральной исполнительной власти. Функциональный анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти приводит к выводу о необходимости модернизации по следующим направлениям: а) дерегулирование - ликвидация тех функций госуправления, которые носят избыточный характер; б) децентрализация - передача функций, не требующих федерального регулирования, на уровень субъектов Федерации или местного самоуправления.

Однако чрезмерное увлечение децентрализацией власти, например по французскому образцу, для современной России неприемлемо. В России передача ряда функций органам субъектов Федерации должна сопровождаться разработкой механизмов возможной централизации, то есть возвращения этих функций федеральным органам в случае необходимости. При этом следует исходить из принципа: распределение полномочий регулируется законами либо актами Президента РФ, а не договорами между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Соглашения могут быть использованы лишь для определения пределов административной компетенции субъектов Федерации. Следует четко заявить, что передача полномочий осуществляется только и исключительно в рамках единой системы исполнительной власти. Надлежит воспользоваться принципом германской правовой системы: «Равновесие между федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям - административной компетенции»1.

Показательны, например, мероприятия по модернизации государства в ФРГ. Они проводились по трем главным направлениям: 1) реформа госаппарата; 2) усиление рыночных начал и конкуренции в государственном секторе; 3) усиление гражданской активности2. Новая модель управления предполагала прежде всего «децентрализацию ответственности за результаты».

1 Государственное право Германии / Сокр. пер. c нем. Т. 1. М., 1994. С. 80;

Verwaltung und Fortbildung. 1999. N 3. S. 117-129.

Необходимость деконцентрации и децентрализации власти диктуется важностью приближения механизмов удовлетворения потребностей и интересов людей к тем условиям, в которых они формируются. Современный человек должен быть активным субъектом или участником производства и потребления всех видов развивающихся социальных услуг, направленных на удовлетворение растущих потребностей и интересов. Общий смысл деконцентрации и децентрализации власти, таким образом, может быть сведен к проблеме становления более адекватной развитому состоянию общества системы власти.

Сильно централизованная власть в любом государстве, как правило, остается безответственной. Деконцентрация и децентрализация власти имеют смысл только тогда, когда власть в результате их проведения перестает быть безответственной, когда возникает возможность ответственного достижения ею конкретного позитивного, социально полезного результата.

Деконцентрация и особенно децентрализация власти по своей основной идее есть способ возвращения местным сообществам их власти, прежде всего учредительной, а также нормотворческой и контрольной. Особенность же современных процессов деконцент-рации и децентрализации власти заключается в передаче властных полномочий территориальным государственным органам и органам местного самоуправления. Тем самым не совпадающая с обществом власть через деконцентрацию и децентрализацию делает важный шаг к тому, чтобы стать ближе к объекту своего воздействия, но остается достаточно далеко от него, чтобы избежать опасности с ним слиться.

Основными элементами процесса децентрализации являются:

1. Децентрализация системы государственного управления.

С точки зрения идеального соотношения централизации и децентрализации государственно-властных отношений принципиально важно, что: а) изменение системы государственной власти, институциональные преобразования во властном механизме - постоянное и естественное состояние государственного развития, которое отличается от революционных преобразований постепенностью и последовательностью действий; б) выбирая прототипы (примеры для подражания в опыте зарубежных государств), необходимо учитывать, что двух одинаковых государств в мировом опыте не существует; в) анализ состояния государственного механизма и системы управления в Российской Федерации нельзя ограничивать лишь исследованием формальных критериев и описанием возможных организационно-управленческих и правовых преобразований.

Государственные услуги национального уровня должны финансироваться (предоставляться) на общегосударственном уровне, хотя

некоторые могут производиться на местах или на контрактной основе. Национальная оборона, безопасность и международные отношения - примеры общенациональных госуслуг, которые предоставляются и непосредственно производятся центральным правительством. Перераспределение доходов через налогообложение и общенациональное обеспечение услугами (такими, как «минимальный уровень» для школ) всех, независимо от возможности платить, в большинстве случаев является национальной функцией в унитарных государствах (хотя обеспечение школ выше минимального уровня обычно финансируется на местных уровнях или за счет родителей).

Непосредственные государственные услуги следует производить (и иногда также предоставлять/финансировать) на самом низшем уровне управления. В США, например многие функции, выполняются на местном уровне для их более полного соответствия специфическим потребностям местного населения: социальная поддержка малоимущих, здравоохранение, охрана правопорядка, прокуратура, поддержание местных сил для борьбы со стихиями и другими чрезвычайными ситуациями. В странах Организации экономического сотрудничества и развития национальные правительства имеют значительно больший контроль над этими функциями. Таким образом, решения по территориальному распределению полномочий и ответственности являются в основном политическими.

Децентрализация означает переход реальной власти с уровня национального правительства на муниципальный или местный уровень, где населению легче наблюдать за властью и влиять на нее. Децентрализация заключается главным образом в передаче властных полномочий по вертикали от центрального к региональному и местному уровню управления, но она также означает «горизонтальное» перераспределение ролей - от госсектора к частному и к неправительственным организациям, которые в некоторых странах оказываются в центре всего процесса. Децентрализация - сложная система политических решений и мер, которые не работают, если они не исходят из конкретных нужд и возможностей страны.

Сущность децентрализации, проводимой во многих странах мира, состоит в том, что ни одно государство, по-видимому, не предпримет сколько-нибудь значительной передачи власти от центра другому уровню управления (независимо от того, будет эта передача «по вертикали» или «по горизонтали»), если для этого не будет глубоких политических и экономических оснований. Если наделяемые властью органы местного управления не обладают надлежащими ресурсами (или по меньшей мере способностью самостоятельно их добывать), то никакие административные или политические изменения не смогут привести к успеху. Поэтому в течение последних 15 лет многие

крупные страны вступили в процесс основательной децентрализации, включающей как конституционные (и правовые), так и финансовые инициативы для подкрепления этого процесса.

2. Реформа федеративного устройства.

Четкому правовому регулированию служит решение вопроса: где органы государственной власти субъектов Федерации выполняют делегированные им федеральными органами полномочия, а где они функционируют на основе конституционно закрепленного разграничения полномочий. По этой же схеме следует выстроить отношения по линии «субъект Федерации - муниципальные органы».

В России сформированы две юридически не связанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, и система местного самоуправления, в которую входят властные структуры в самом субъекте Федерации. Сложилась ситуация, при которой даже органы управления городов с населением, превышающим 1 млн жителей, столиц республик, краев и областей России не являются структурными элементами системы государственной власти. Помимо правовой несуразности подобного явления оно приводит к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов.

На практике многие черты советской управленческой системы, четко иерархической и жестко централизованной, остались в неприкосновенности. Изъятие в начале 1990-х гг. из государственной структуры нижнего звена советской системы власти привело к потере управляемости регионами страны. Нижние «этажи» оказались без существенных полномочий и в результате без бюджетных средств. Сегодня приходится восстанавливать утраченную структуру.

Существующее разделение страны на 88 субъектов представляется излишне дробным, а потребности поддержания государственно-правового единства обусловливают необходимость укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональных единиц. Отсутствие промежуточных звеньев до создания федеральных округов в 2000 г. затрудняло управление страной, взаимодействие различных властных уровней, снижало возможности центральной власти для эффективного контроля региональных процессов, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков стало формирование дополнительного «межсубъектного» уровня власти - федеральных округов.

Несовершенство территориальной организации страны, потребность в реформировании территориального деления России были осознаны уже в 1950-е гг. Однако до настоящего времени все раз-

мышления по развитию территориальной организации страны носили неофициальный характер. Органы государственной власти, признавая всю сложность подобного реформирования, не приступали к нему. Так, после 1957 г. в РСФСР не было изменений в административно-территориальном устройстве на региональном (областном) уровне, не образовано и не ликвидировано ни одной области, края и республики, не считая преобразования в 1992 гг. четырех автономных областей (Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкесия, Хакасия) в республики, выделения Ингушетии в самостоятельную республику из состава Чечено-Ингушской республики в 1991 г. и выхода Чукотского автономного округа из Магаданской области. Первым шагом по изменению системы государственного устройства страны является объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и формирование на их основе нового субъекта Федерации -Пермского края.

Решение этой проблемы состоит в признании экономического районирования в качестве основы территориального устройства России, а затем - в проведении реформы территориального устройства. «Нарезка» федеральных округов производилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это в перспективе потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации. Возможно, например, проведение иной нарезки округов, с учетом экономического потенциала территорий. Это позволит привести систему федеральных округов в соответствие с объективными критериями экономического, социального зонирования территории страны, особенностями организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В долгосрочном плане реформа, связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматриваться как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.

3. Децентрализация полномочий и предметов ведения и возможности использования договорной практики.

Конституционная схема разграничения предметов ведения и полномочий оказалась нечувствительной к специфике законодательной и исполнительной власти, не учитывает принципа разделения властей. Невозможно строить стабильный госаппарат, достичь единства системы органов исполнительной власти, если вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами будет и дальше оставаться открытым.

В этой сфере имеются три важных направления деятельности, направленной на совершенствование разграничения и последующего оптимального осуществления полномочий: 1) вычленение как в федеральных законах (в том числе путем использования правовых дефиниций и отсылок к положениям ст. 71 Конституции), так и в правовом сознании предметов ведения Федерации; 2) определение оптимальным образом пределов и форм передачи органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов, а также форм контроля со стороны федерального органов государственной власти за осуществлением этих полномочий; 3) установление федеральными законами порядка создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основ их взаимоотношения с органами государственной власти субъектов Федерации, общих принципов их деятельности. Это, однако, не должно ставить под сомнение возможности федеральных органов исполнительной власти оперативно реагировать на потребности эффективного осуществления полномочий в части моделирования системы своих территориальных органов.

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Значительный перечень предметов совместного ведения осложняет применение унифицированных подходов к разграничению полномочий, порождает неясности. Отсутствие серьезной проработки конституционного разграничения предметов ведения во многом стало источником противоречий в сфере федеративных отношений. Наиболее важные направления общественной деятельности, бесспорно, отнесены к ведению Федерации, все остальное - к совместному ведению. Назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации весьма затруднительно.

Согласно новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматриваются два типа полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения.

Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации. Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Предлагается перечень таких полномочий, что позволит исключить навязывание субъекту Федерации конкретного объема расходов из его бюджета. У федерального центра есть выбор: либо финансировать осуществление полномо-

чий самому путем предоставления целевых субвенций, либо менять, расширять перечень, что сделает очевидным обременение субъекта Федерации новым расходным полномочием. Это предполагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники.

Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и поэтому детально регулируемые центром. Федеральное финансирование влечет право федеральных органов исполнительной власти контролировать их осуществление.

Главная идея регулирования законом двух типов полномочий -недопустимость нефинансируемых «мандатов», возлагаемых на органы власти субъектов Федерации. На новом этапе федеративного строительства требуется заново, в соответствии с требованиями федеральных законов, разграничить полномочия по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции) и определить необходимый объем полномочий по предметам исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции), передаваемых на уровень субъектов Федерации.

Характер и способ разграничения и передачи полномочий почти идентичен, однако он принципиально отличается от существовавшей ранее практики. В случае передачи какого-либо полномочия с федерального на региональный или местный уровень определяются объем расходов на осуществление данного полномочия и размер целевой субвенции из федерального бюджета. Федерацией устанавливаются правила исполнения того или иного полномочиями контроля и отчетности. За федеральными органами сохраняется право изъятия данного полномочия в случае его недобросовестного исполнения.

Перераспределение полномочий не должно рассматриваться как самоцель. Вопрос о соответствии норм законодательства тенденции децентрализации должен быть предметом рассмотрения, но не как основополагающий, а как дополнительный аргумент при выборе из равнозначных вариантов правового регулирования. Недопустимо, чтобы децентрализация полномочий привела к снижению уровня защиты прав и свобод человека и гражданина, снижению уровня обороноспособности страны и безопасности государства. Кроме того, децентрализация зачастую ведет к увеличению бюджетных расходов государства (во всяком случае, на переходном этапе становления новой децентрализованной организации управления). Этот аргумент на современном этапе развития Российского государства крайне важен.

4. Децентрализация и выравнивание уровней развития регионов России.

Одной из наиболее острых проблем федерализма является существенное различие в экономических и социальных уровнях разви-

тия регионов России. Оно формируется географическими условиями территорий, наличием природных и трудовых ресурсов, экономическим и социальным потенциалом. Со второй половины ХХ столетия сокращение различий в уровнях социально-экономического развития территорий превратилось в одно из важных направлений региональной политики развитых государств.

Есть два принципиально важных условия формирования полнокровной в экономическом отношении федерации: а) равностатусные субъекты; б) субъекты, способные реализовать принцип экономической самодостаточности. В России первое условие нарушается в первую очередь республиками в составе России, требующими для себя особого статуса, второе - наличием значительного числа регионов, не обладающих экономической базой, необходимой для получения ими статуса экономически полноценного субъекта Федерации.

Оба эти условия взаимозависимы. В то же время каждое из них -следствие состояния и характера размещения производительных сил, уровня экономического развития страны в целом. Социально-экономические региональные различия стремятся устранить или сгладить, преодолевая существенные диспропорции между регионами в рыночной экономике, экономических и социальных условиях в широком смысле.

Развитие экономики регионов в процессе выравнивания должно служить интересам жителей конкретного региона и вместе с тем осуществляться в направлении достижения наиболее эффективного функционирования российской экономики как системы региональных экономических подсистем, использующих все преимущества территориального разделения труда. Совместить эти требования в достаточной мере удается редко.

Различие в экономических потенциалах регионов (субъектов Федерации), как известно, весьма значительное, причем разрыв между «развитыми» и «отставшими» наиболее заметно увеличился именно в последнее время. Если в 1990 г. на долю десяти наиболее развитых субъектов Федерации приходилось 40% общего объема валового продукта, то в 2000 г. - 48%. На долю же 20 регионов с наименьшими объемами валового регионального продукта (ВРП) приходится всего 4% суммарного ВРП. Денежные доходы на душу населения в десяти наиболее «богатых» регионах в 1990 г. превышали уровень замыкающей десятки субъектов Федерации в 2,86 раза, а в 2000 г. - уже в 3,3 раза. Если же последнее сопоставление сделать с учетом стоимости жизни в разных регионах, то разрыв достигнет 600%.

Достижение экономической и социальной однородности субъектов, образующих Федерацию, сложная для России проблема. Нали-

чие субъектов Федерации, расположенных в качественно отличающихся природно-климатических зонах и располагающих различным промышленно-экономическим потенциалом и национальным составом, приводит к неразрешимости проблемы однородности субъектов в достаточной мере. Из этого, однако, не следует вывод о сомнительности для России принципа федерализма. Варианты решения конкретных проблем федеративных отношений будут возникать не по мере приближения к идеальным схемам, а из самой динамики социально-экономического развития страны и ее регионов. Наращивание экономической мощи страны будет создавать новые возможности для заинтересованного сотрудничества регионов, даже если они остаются разнокачественными образованиями.

Процесс децентрализации полностью зависит от распределения полномочий и ответственности между федеральным центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением. Дискуссии на эти темы ведутся в разнообразных направлениях, но наиболее популярной является тема чрезмерной централизации прав и ресурсов в руках центра и сужения соответствующих возможностей региональных властей. Эта тема не надумана, поскольку линия на централизацию бюджетных ресурсов заметно проявилась в последние годы. По мнению И.Н.Барцица, «наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства является полноценная реализация в России модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть созданы и укреплены институты и механизмы федерального присутствия в регионах, но одновременно следует сохранить сами федеративные принципы построения государства»1.

Конечно, процессы централизации и децентрализации государственной власти напрямую связаны с политической ситуацией, складывающейся в стране в определенный период развития общества. При усилении в государстве диктата одной личности или одной партии, отсутствии в обществе демократии, как правило, происходит централизация, и наоборот, при его демократизации доминирует децентрализация с усилением роли субъектов федерации в политической и правовой сферах деятельности.

Однако существуют пределы как децентрализации, так и централизации России. Но именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому гражданину страны, в каком бы из ее многочисленных регионов он ни находился, полную защиту и соблюдение его прав и свобод.

1 Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 38.

Так уж сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов федерации, особенно республик. Г.Гегель справедливо отмечал, что «сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели - совместной защиты»1.

Современная Россия, лишенная вечной мерзлотой трети своей территории и плодородных земель, испытывающая грозящие катастрофой трудности в элементарном поддержании численности своего населения, не смогла создать механизмы разумного соединения своих частей в единую государственную власть. Потребность в выработке подобных механизмов очевидна. От того, сумеет ли Россия ответить на вызов времени и создать разумную систему власти и контроля ее деятельности, зависит дальнейшее развитие Российского государства.

1 Гегель Г.-В.-Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 104.

Децентрализация — процесс перераспределения или диспергирования функций, полномочий, людей или вещей от центрального управления.

Децентрализация власти включает как политическую так и административную стороны. Децентрализация может быть территориальной — перемещение власти от центрального города на другие территории, и может быть функциональной — путем передачи полномочий на принятие решений по главного органа любой отрасли правительства к чиновникам низших уровней. Этот процесс был назван «новым государственным управлением», который был описан как децентрализация, предметное управления, конкуренция правительственной и местной координации.

Рост государственных расходов, низкие экономические показатели и рост влияния идей свободного рынка убедили правительства децентрализовать свою деятельность, чтобы заключить договоры с частными фирмами, работающими на рынке и полностью приватизировать выполнения некоторых услуг.

Децентрализованное управление

Согласно Европейской Хартии Местного Самоуправления от 15.10.1985 г.., содержание местного самоуправления заключается в гарантированном государством праве и реальной способности самих территориальных сообществ граждан (территориальных коллективов) и сформированных ими органов самостоятельно и под свою ответственность решать отдельную часть публичных дел, действуя в пределах конституции и законов соответствующего государства. Органы местного самоуправления признаны одной из главных основ любого демократического режима.

Очень высокая степень децентрализации наблюдается в Швеции, причем правительство не вмешивается в дела местной власти. Такая же очень высокая степень децентрализации характерен для Дании.

Политическая децентрализация

Целью политической децентрализации является предоставление гражданам или их избранным представителям больше влияния в разработке и реализации законов и политике. В зависимости от страны, для этого может потребоваться конституционные или законодательные реформы, развитие новых политических партий, создание местных политических единиц, и поощрения пропагандистских групп. Одним из аргументов в пользу осуществления децентрализационных реформ является повышение эффективности деятельности как центральных, так и местных органов власти, а также создания благоприятных условий для экономического развития.

Политическая децентрализация означает региональное представительство в национальном парламенте, выборы региональных правительств, распределение политической власти, конституционные права регионального уровня и взаимосвязь между региональным и национальным уровнем. Региональное представительство в национальном парламенте отражает наличие одной или двух палат законодательного органа, и адекватность представленности региона в национальном законодательном органе. Индикатор политического взаимосвязи отражает роль регионального уровня в деятельности национального уровня.

Политическая децентрализация включает в себя показатели, которые измеряют политическое участие на региональном уровне и между различными уровнями и показывает насколько независимо региональный уровень принимает решения на национальном уровене, который имеет право на вмешательство.

Степени функциональности

Достаточно часто, во многих странах степень политической децентрализации выше, чем функциональной. Высокая степень функциональной и политической децентрализации характерные для Германии, Швейцарии, Бельгии и Испании, достаточно высокие — Чехия, Португалия, Польша. Больше политических, чем функциональных полномочий имеют Австрия и Словакия. В Словакии функциональная децентрализация находится на очень низком уровне, а политическая — на достаточно высоком, что является свидетельством того, что региональный уровень практически не имеет полномочий по принятию решений. Большую политическую степень функциональной децентрализации в Болгарии и Литве, предусматривающий, что регионы имеют почти похожи полномочия на региональном уровне, но практически не влияют на национальный уровень.

Существует высокая взаимозависимость между функциональной и политической децентрализацией. Если регионы располагают определенными финансовыми средствами, но ограничены в принятии и реализации своих решений (Функциональные децентрализации), то такая финансовая автономия теряет смысл. В противном случае, полномочия по решению собственных проблем не подкреплены соответствующими финансовыми средствами, также теряют свою значимость.

Чем больше политических функций имеет региональный уровень власти, тем более автономен он в реализации политической власти. Более того, финансовая и функциональная, так же как и административная децентрализация имеют положительную взаимосвязь: чем больше регион имеет финансовых средств, тем больше функций он может выполнять и может позволить себе содержать больше управленческий аппарат.

Административная децентрализация

На сегодня, существуют четыре основных формы административной децентрализации:

1. Деконцентрация — слабая форма децентрализации, по которой передаются полномочия по управлению, использования и реализации социальной политики от центральных органов в органы в уже существующих районах или, при необходимости, к новым, но с условием, что прямой контроль за выполнением данных полномочий ведется из центра.
2. Делегирование не предусматривает ответственность полуавтономных местных правительств за управление, использование средств и реализацию социальной политики. Эти правительства не полностью контролируются центральным правительством, но в конечном счете подотчетны ему. Данный вид включает создание государственно-частных предприятий или корпораций — специальных проектов по оказанию различных услуг в регионах. По этой системе местное правительство получает широкие полномочия.
3. Деволюция — передача всех полномочий в сфере управления, использования и реализации социальной политики на субнациональном уровне в региональное или местное правительство или правительства штата.
4. Отчуждение (или приватизация) — означает переход всех предприятий, учреждений и организаций в частную собственность, причем имеет место полное снятие с государства ответственности за управление, использование финансов и реализацию социальной политики. Могут быть проданы также средства производства, допускается увольнение или перевод работников из частных компаний или некоммерческих организаций. Многие из этих функций сначала выполняться частными лицами, компаниями или организациями, а затем перешли к правительству или непосредственно, или путем регулирования деятельности хозяйствующих субъектов.

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

(decentralization) Передача полномочий и обязанностей по принятию решений из центра в другие организации. В рамках государственного сектора децентрализация означает, что решения принимаются не центральным правительством, а местными и региональными органами власти. В частном секторе децентрализация означает, что решения принимаются не в штаб-квартирах компаний, а непосредственно в подразделениях или филиалах. Децентрализация может также принимать формы делегирования государственными органами полномочий на принятие решений частным организациям, например жилищным ассоциациям, или принудительного разделения компаний-монополистов.

Экономика. Толковый словарь. - М.: "ИНФРА-М", Издательство "Весь Мир". Дж. Блэк. Общая редакция: д.э.н. Осадчая И.М. . 2000 .

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих.

Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. . Современный экономический словарь. - 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М. 479 с. . 1999 .

Экономический словарь . 2000 .

Смотреть что такое "ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ" в других словарях:

Децентрализация … Орфографический словарь-справочник

- (ново лат., от de от, и centrum центр, средоточие). Вообще: удаление, отделение от центра; в частности: управление, противоположное централизации; развитие самоуправления в отдельных провинциях государства. Словарь иностранных слов, вошедших в… … Словарь иностранных слов русского языка

- [дэ], децентрализации, жен. (от лат. приставки de от, без и слова централизация) (книжн.). Система управления, основанная на передаче местным органам некоторых функций центральных органов. Децентрализация аппарата треста. Толковый словарь Ушакова … Толковый словарь Ушакова

Рассредоточение Словарь русских синонимов. децентрализация сущ., кол во синонимов: 1 рассредоточение (4) Словарь синонимов ASIS … Словарь синонимов

децентрализация - и, ж. décentralisation f. Противополагается централизации; такое государственное устройство, когда части государства пользуются в некоторой степени правом самоуправления. Павленков 1911. Немецкий канцлер.. неожиданно является горячим сторонником … Исторический словарь галлицизмов русского языка

децентрализация - децентрализация. Произносится [дэцентрализация] и допустимо [децентрализация] … Словарь трудностей произношения и ударения в современном русском языке

В конституционном праве процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства … Юридический словарь

Переход управления от центральных органов власти к местным органам. Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов

ДЕ ЕНТРАЛИЗОВАТЬ [дэ], зую, зуешь; ованный; сов. и несов., что (книжн.). Сделать (делать) менее централизованным, рассредоточить (чивать). Д. управление. Толковый словарь Ожегова. С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова. 1949 1992 … Толковый словарь Ожегова

- (от лат. de... приставка, означающая отсутствие, отмену, устранение чего либо, и фр. centralisation центра лизация) англ. decentralization; нем. Dezentralisation. Процесс передачи функций центральной власти органам местной власти. см.… … Энциклопедия социологии

Книги

• , П.П. Гронский. Воспроизведено в оригинальной авторской орфографии издания 1917 года (издательство`Москва`). В…
• Децентрализация и самоуправление , П.П. Гронский. Воспроизведено в оригинальной авторской орфографии издания 1917 года (издательство "Москва")…

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Минниахметов Алмаз Фанилович. Децентрализация государственной власти в федеративном государстве: 12.00.01 Минниахметов, Алмаз Фанилович Децентрализация государственной власти в федеративном государстве:теоретико-правовое исследование: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.01 Уфа, 2007 192 с., Библиогр.: с. 149-162 РГБ ОД, 61:07-12/2046

Введение

Глава I. Теоретические аспекты децентрализация государственной власти в федеративном государстве

1.1. Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве: 12

1.2. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве 28

1.3. Типология федеративных государств в зависимости от степени децентрализации государственной власти 40

1.4. Проблемы соотношения децентрализации и централизации государственной власти 70

Глава II. Проблемы совершенствования механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

2.1. Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект 80

2.2. Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 85

2.3. Организационные мероприятия механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации 94

2.4. Ресурсное обеспечениев механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 126

2.5. Совершенствование контроля в механизме децентрализации государственной власти в Российской Федерации 133

Заключение 143

Список использованных источников и литературы 149

Приложение 1 163

Приложение 2 181

Введение к работе

Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с процессами децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

В последние десятилетия, характеризующихся сменой политических режимов в ряде государств, в обществе неизменно возрастает интерес к либеральным идеям, в частности, к организации государственной власти, максимально приближенной к народу.

Рассмотрение вопросов децентрализации государственной власти для демократизации государственного управления в федеративном государстве, выявление сущностных особенностей механизма децентрализации и моделей его применения в различных государствах позволит осуществить выбор оптимальной модели децентрализации государственной власти в Российской Федерации, а также будет способствовать демократизации государственного управления в нашей стране.

Степень научной разработанности темы. Вопросы демократизации государственного управления были предметом научных изысканий с древних времен. В трудах античных мыслителей Аристотеля, Цицерона, Полибия присутствуют идеи о необходимости демократического управления государством общества и связанным с этим распределением государственных функций между различными органами.

О необходимости переноса баланса власти с вышестоящего на нижестоящий уровень государственного управления указывали в своих работах Ж.Блан, М. Бэрджесс, Ф.Ваге, Ж.М. Вирье, С. Вудард, А. Гамильтон, Дж. Джей, Х.Д. Диккерман, а также российские специалисты в области государственного строительства Золотарева М.В, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Столяров М.В., Фадеева, М.Х. Фарукшин, В.Е. Чиркин и др.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем рассматривались в монографиях И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, Ф.Х. Гумерова,

4 Б. Зигана, Л.М. Карапетяна, А.Н. Клечкина, О.Е. Кутафина, И.А. Ледяха, Ю.Б. Люлина, Ф.Р. Основина, Ф.М. Раянова, А.А. Собчака, К. Страусса, Д.Л. Суркова, В.Н. Тихонова, А.Г., Чеботарева, З.М. Черниловского, Б.Н. Шахрая, Б.С. Эбзеева и др.

При наличии множества трудов, посвященных отдельным аспектам децентрализации государственной власти, комплексных исследований децентрализации государственной власти в федеративном государстве, выявления механизма децентрализации и проблем его функционирования в Российской Федерации в отечественной юридической науке пока не проводилось. Российскими и западными учеными до сих пор не выработано универсального подхода к определению термина «децентрализация государственной власти», его сущности и методов реализации.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами децентрализации государственной власти в федеративных государствах и практикой их реализации в современных федеративных государствах.

Предметом исследования выступают понятие, субъекты, цели, задачи и принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве, механизм децентрализации государственной власти в федеративных государствах и его составляющие, модели децентрализации государственной власти в федерациях.

Цель настоящего исследования состоит в комплексном исследовании процессов децентрализации государственной власти в федеративных государствах, определении оптимальных моделей децентрализации государственной власти в федерациях и разработке на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

5 Основные задачи диссертационного исследования:

Разграничение понятий «децентрализация», «регионализация»,
«федерализм»; определение понятия «децентрализация государственной
власти в федеративном государстве»;

выявление субъектов, целей, задач и принципов децентрализации государственной власти в федеративном государстве;

определение понятия «механизм децентрализации государственной власти»; исследование составляющих механизма децентрализации государственной власти в федеративных государствах;

Сравнительно-правовой анализ сложившейся децентрализации
государственной власти в современных федеративных государствах;

формулировка предложений по оптимизации механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая основа. Теоретическую и методологическую основу диссертации составили работы ученых по проблемам теории государства и права, материалы научных и практических конференций по различным аспектам организации государственной власти.

При решении поставленных задач использованы современные методы познания, вьшвленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. В исследовании применены методы диалектического познания, аналитический, системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного.

Научная новизна диссертационной работы. В диссертации впервые предпринята попытка комплексного анализа децентрализации государственной власти в федеративных государствах. Автором дано определение термину «децентрализация государственной власти в федеративном государстве», что позволило разграничить понятия «децентрализация», «федерализм» и «регионализация». Определены и

проанализированы принципы, цели и задачи децентрализации государственной власти. Дано понятие механизма децентрализации государственной власти и рассмотрены его элементы. В диссертации рассмотрены различные модели децентрализации государственной власти в федеративных государствах (в том числе - в Российской Федерации), содержатся предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации.

Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

1. «Децентрализация государственной власти в федеративном
государстве - это осуществляемый с целью демократизации
государственного управления перенос баланса государственной власти с
федерального на региональный уровень, который происходит путем
рассредоточения, наделения и передачи определенных государственных
полномочий и ресурсов от федеральных органов государственной власти
органам государственной власти субъектов федерации».

2. Централизация и децентрализация взаимосвязаны и дополняют
друг друга, поэтому проблема выбора между централизацией и
децентрализацией - это выбор оптимальной организационной структуры
управления, которая, помимо демократизации государственной власти,
должна обеспечить реализацию цели с наименьшими затратами ресурсов.

Субъектами децентрализации государственной власти в федеративных государствах являются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации. Местное самоуправление может выступать субъектом децентрализации публичной, но не государственной власти.

Децентрализация государственной власти в федеративном государстве базируется на следующих принципах:

принцип единства и системности;

принцип комплементарное;

принцип субсидиарности;

принцип демократизма;

принцип ресурсной обеспеченности.

5. Децентрализация государственной власти осуществляется при помощи определенного механизма. Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления.

Механизм децентрализации государственной власти включает в себя следующий ряд составляющих:

I. Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве:

I. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций
и ответственности между органами государственной власти федеративного
государства и его субъектов.

2 Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

II. Организационные мероприятия:
1.В законодательной сфере:

1) наделение значительным объемом законодательных полномочий
региональных парламентариев;

2) участие региональных парламентов в законодательном процессе на
государственном уровне.

3) применение системы общего права;
2.В исполнительной сфере:

1) отсутствие жесткой вертикали власти (отношений подчинения);

2) демократические формирование и роспуск исполнительных
органов государственной власти субъектов федерации.

3. В судебной сфере - наличие или отсутствие у субъекта права
принимать решение об организации и функциях судебной системы;

4. Участие региональных органов государственной власти в
формировании федеральных органов государственной власти;

III. Ресурсное обеспечение;

IV. Контроль (преобладание общественного контроля над
государственным).

6. Анализ истории Российского государства показывает, что
временами в России происходило изменение баланса власти между
различными уровнями государственного управления, однако данные
процессы не были связаны с децентрализацией государственной власти, а
были обусловлены другими причинами, в числе которых - стремление
решить национальный и территориальный вопросы.

7. Механизм децентрализации государственной власти в Российской
Федерации в настоящее время находится в стадии становления, при этом, если
правовую базу децентрализации государственной власти можно считать в
недостаточной мере, но все же сформированной, то организационные мероприятия
по децентрализации государственной власти в нашей стране проводятся пока слабо.
Кроме того, существуют значительные проблемы в развитии таких составляющих
механизма децентрализации, как ресурсное обеспечение и контроль.

8. Политико-правовые коллизии, которые возникают между федеральным
центром и субъектами Российской Федерации, порождены не федерализмом как
формой государственного устройства, а вытекают из несовершенства механизма
децентрализации, прежде всего, в сфере разграничения полномочий.

1) в целях создания в Российской Федерации достаточной для проведения децентрализации государственной власти в сфере разграничения полномочий законодательной базы представляется необходимым принять по примеру Казахстана Концепцию разграничения полномочий между уровнями

9 государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений;

в целях уточнения перечня вопросов, по которым должны приниматься исключительно федеральные правовые акты, целесообразно принять соответствующий федеральный закон;

в федеральное законодательство следует внести изменения, предусматривающие, что высшее должностное лицо субъекта Российской федерации несет ответственность за свою деятельность не перед Президентом, а перед Правительством Российской Федерации;

4) в качестве основания для досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российского Федерации и (или) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, необходимо законодательно закрепить такое положение, как утрата доверия со стороны населения;

5) в целях решения проблемы «коллизий» решений
Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации представляется
возможным перераспределить полномочия Российской Федерации и ее
субъектов в сфере осуществления конституционного правосудия, с целью
устранения совпадающих полномочий либо признать совпадающие
полномочия Конституционного Суда Российского Федерации и
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в
качестве сферы совместного ведения (конкурирующих полномочий)
Российской Федерации и ее субъектов по вопросам осуществления
конституционного правосудия;

6) необходимо обеспечить с учетом опыта зарубежных федераций
реальное участие субъектов Российской федерации в формировании
федеральных органов государственной власти путем изменения порядка
формирования федеральных органов государственной власти;

7) требуется установление такого порядка, при котором
дополнительные доходы регионов (сверх плановых доходов, принятых в
качестве базы), полученные ими в результате проведения собственной
экономической политики, распределялись бы между федеральным и
соответствующим региональным бюджетами в пропорции, позволяющей
заинтересовать регионы в расширении собственной экономической базы;

8) необходимо вовлечение населения в сферу общественного
контроля.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы определяется как новизной поставленных проблем, так и тем, что сформулированные в ней выводы и обобщения, в определенной мере, развивают и дополняют соответствующие разделы теории государства и права.

Практическое значение диссертации заключается в том, что предложения по совершенствованию механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации могут быть учтены в процессе разграничения полномочий между федеральным центром и российскими регионами, при осуществлении реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектами законодательной инициативы при подготовке проектов законов в области государственного строительства и развития институтов гражданского общества.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов «Теория государства и права», «Проблемы теории государства и права», а также - в исследовательской деятельности по проблемам федерализма и организации государственной власти.

Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав,

11 включающих 9 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.

Понятие, субъекты, цели, задачи, принципы децентрализации государственной власти в федеративном государстве

В истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Если первая заключается в возрастающем сосредоточении властных и управленческих полномочий в высших институтах государства, то вторая, напротив, - в переходе этих полномочий нижестоящим в политической системе или автономным, относительно самостоятельным, государственным субъектам.

В науке распространено мнение, что соотношение уровней централизации и децентрализации власти и управления обусловливает формы государственного устройства и организации власти и управления. Таковыми являются унитарная форма и федерация. Они характеризуют национально-территориальную организацию государственной власти и управления и представляют реализацию форм государственного устройства - унитаризма и федерализма1.

По мнению ряда ученых, наивысшей степени развития процесс децентрализации получает только при федеративном устройстве государства. К примеру, В.Б. Пастухов полагает, что по своей сути федерализм может быть понят как высшая ступень современного развития разделения власти, образования, говоря «американским языком», благодаря системе гражданских сдержек и противовесов, ограничивающих централизованный этатизм на различных уровнях («этажах») государственного устройства - федеральном, региональном, местном. На этой ступени принцип ограничения власти путем ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви дополняется формированием еще одного противовеса государственным прерогативам в виде контрвласти субъекта федерации.

Данное утверждение представляется достаточно спорным. Действительно, федерация предполагает наиболее полное и последовательное разделение функций, предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федеральными и субъектов федерации. Это является следствием специфики федерации, в которой в качестве источника власти выступают не только все граждане государства (народ в целом), но также население (граждане) его территориальных образований (субъектов федерации). Однако можно привести немало примеров, когда составные части унитарного демократического государства более автономны и независимы, нежели субъекты федеративного государства (например, в унитарной Франции и федеративной Индии).

Определить, почему не всегда федеративная форма государственного устройства сопровождается значительной степенью децентрализации государственной власти, причины и способы решения этой проблемы позволит решить системное исследование соотношения понятий «федерализм» и «децентрализация», механизма децентрализации и моделей децентрализации в федеративных государствах.

Следует отметить, что в российской и зарубежной юриспруденции выработаны десятки всевозможных определений понятий «федерализм» и «федерация». Однако, как справедливо отмечают В.Е. Чиркин, Э.В. Тадевосян, в последние годы термин «федерация» становится достаточно размытым: «такая неопределенность, выражающаяся, прежде всего, в неоправданно расширительном применении этого понятия, приводит, с одной стороны, к неправомерному смешению государственного федерализма

3 Пастухов В.Б., Новый федерализм для России: институционализация свободы // Полис. 1994. №3. и негосударственного (например, организационно-политического), а с другой - к такому расплывчатому истолкованию федерализма, когда чуть ли не любая существенная децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию и даже за саму государственную федерацию».4

Как известно, в последнее время существенные различия между унитарными и федеративными государствами, а также между федерациями и конфедерациями стираются. Так, в настоящее время известны унитарные государства, в которых административно-территориальные единицы пользуются не меньшими правами, нежели субъекты федерации (Италия, Испания) и федеративные государства, в которых субъекты, практически, лишены самостоятельности, соответствующей им по статусу (Бразилия). В.Е. Чиркин в связи с этим в качестве еще одной формы территориального устройства выделил так называемые региональные государства, к которым отнес Италию, Испанию, Шри-Ланку и ЮАР. При этом, как указывает ученый, «региональное государство не определяется конституцией, как федерация, по традиции оно считается унитарным государством, но на деле имеет некоторые черты федерации. Его нередко рассматривают как переходную форму от унитаризма к федерализму».

Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве

В отечественной науке отсутствуют системные исследования механизма децентрализации государственной власти в федеративном государстве» Вместе с тем, для того, чтобы найти наиболее оптимальные пути регулирования отношений в сфере децентрализации государственной власти, необходимо рассмотреть механизм децентрализации. Учитывая, что предметом настоящего исследования является децентрализация государственной власти в федеративном государстве, нами предпринята попытка сформулировать понятие механизма децентрализации государственной власти именно в федеративном государстве, рассмотреть его элементы.

На наш взгляд, механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве - это совокупность способов и приемов переноса баланса государственной власти с федерального на региональный уровень с целью демократизации государственного управления (далее - механизм децентрализации) Механизм децентрализации государственной власти в федеративном государстве, по нашему мнению, включает в себя следующий ряд составляющих: /. Правовая основа Правовая основа децентрализации государственной власти в федеративном государстве состоит из двух взаимосвязанных компонентов; 1. Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов, 2. Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах.

Законодательной базой разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федеративного государства и его субъектов являются федеральная конституция, конституции (уставы) субъектов федерации, федеральные законы, договоры о разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами.

Законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в федеративных государствах включает в себя помимо указанных документов также законы субъектов федерации, подзаконные акты федеральных и региональных органов государственной власти,

II Организационные мероприятия

Организационные мероприятия - практическая реализация законодательных норм по разграничению сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти федерации и ее субъектов, направленная на перенос баланса государственной власти с федерального уровня на региональный.

При децентрализованном государственном управлении на высшем уровне власти сосредоточены полномочия стратегического типа и координационные. Это результат изменения конфигурации организации при уменьшении количества уровней управления, росте сложности труда, увеличения его масштаба, уменьшения его специализации а, следовательно, уменьшения формализации деятельности работников. Очевидно, что один орган или даже уровень власти не в состоянии решить все проблемы. Соответственно нижестоящий уровень власти концентрируется на осуществлении полномочий тактического характера.

В настоящее время существуют различные классификации форм децентрализации государственных функций. Ряд ученых выделяет такие формы децентрализации государственных функций, как деконцентрация и деволюция.

Под деконцентрацией, или как ее иногда называют, административной децентрализацией понимается процесс, в рамках которого функции управления передаются нижестоящим государственным органам в иерархической системе государственной власти, не ослабляя при этом вертикальной иерархии самой системы: нижестоящие государственные структуры остаются в вертикальном подчинении центральных властей.

Таким образом, «деконцентрированные», рассредоточенные государственные органы, находясь ближе к сфере своей деятельности, чем центральные органы, могут действовать на основе лучшего знакомства с ситуацией и располагают большими возможностями для претворения в жизнь административных решений. Вот почему процесс деконцентрации иногда еще называют «административной децентрализацией»,

Деконцентрация больше касается административного аспекта управления и имеет своей целью реформирование иерархического распределения функций между центральными и нецентральными органами управления.

Деволюция означает предоставление прав нижестоящим органам принимать решения и вести самостоятельную финансовую и управленческую деятельность40. Деволюция предполагает, что нижестоящие органы власти законодательно приобретают независимый статус, они рассматриваются как административный уровень, за которым центральные органы власти могут осуществлять только опосредованный контроль. Деволюция государственного управления может быть эффективной в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики41.

Централизация и децентрализация государственной власти в России: исторический аспект

Как указывалось ранее, в истории любого государства проявляются две закономерные тенденции в функционировании и развитии государственной власти: централизация и децентрализация. Вместе с тем, можно согласиться с Л.В. Смирнягиным, который указывал, что «основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное, жестко централизованное государство,..».135 Речь не идет об игнорировании периодов ослабления центральных органов власти, однако это, как правило, было обусловлено иными причинами.

Определенное разграничение полномочий между уровнями было присуще государственной власти даже в Древнерусском государстве. В защиту данной точки зрения свидетельствует так же то обстоятельство, что в Древнерусском государстве «наряду с «законом русским» параллельно существовали сильные «законы» древлян, радимичей, северян, кривичей и т.лл. Однако не следует забывать7 что «Древнерусское государство представляло собой объединение княжеств». 37 Следовательно, полномочия передавались не сверху вниз, что происходит при децентрализации государственной власти, а снизу вверх.

Характеризуя централизованную царскую Россию, следует отметить, что и в ее истории были периоды делегирования одним уровнем власти другому ряда государственных полномочий. Так, например, созданное в составе России Польское королевство руководствовалось собственной Конституцией 1815 года. Значительное количество полномочий получили в составе России Хивинское ханство, Бухарский эмират, а также Великое княжество Финляндское. Так, согласно «Основным законам» от 23 апреля 1906 года, автором которых явился С. Ю, Витте, «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства.,». На протяжении 37 лет (с 1801 до 1838 года) на территории Грузии функционировало Верховное грузинское правительство, обладавшее самостоятельностью в решении ряда государственных вопросов.

Вместе с тем, предоставление особых прав отдельным территориям, а не всем составным частям свидетельствует не о попытке демократизации государственного управления, а о стремлении царского правительства решить национальный вопрос и вопрос территориальной целостности Российского государства.

В 20-е годы в послереволюционной России и позднее в Советском Союзе преимущественное развитие получили централизованные структуры органов управления, «Организация учета, контроль над крупнейшими предприятиями, превращение всего государственного экономического механизма в единую крупную машину, в хозяйственный механизм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились одним планом, - вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи», - так сформулировал В.И.Ленин основные задачи государственного строительства139. В принципе такой централизованный подход к созданию органов управления с преобладанием планово-контролирующих функций был исторически и теоретически оправдан, поскольку прежние субъекты управления должны были уйти со сцены вместе с соответствующим аппаратом управления, а новые еще только должны были начать формироваться.

Более или менее сложившиеся субъекты управления были только на верхнем уровне. «Задача управления государством, которая выдвинулась теперь на первый план перед Советской властью, представляет еще ту особенность, что речь идет теперь - и, пожалуй, впервые в новейшей истории цивилизованных народов - о таком управлении, когда преимущественное значение приобретает не политика, а экономика»140. Естественно, В.И Ленин говорил здесь не об управлении, «которое есть», а об управлении, «которое будет», когда будет создана необходимая экономическая база для этого. К сожалению, прогноз вождя не оправдался. Тенденции к централизации продолжали возрастать, вместе с тем усиливалось значение именно политики, а не экономики, в сфере управления.

В период Перестройки и (середина-конец 80-х) в России впервые сложилась структура органов управления так называемого либерального типа с постоянно ослабевающим федеральным центром. Распался СССР. На политическом горизонте замаячили идеи преобразования Российской Федерации в конфедерацию. Вместе с тем на волне огульной критики национально-территориального принципа построения федеративной системы стали раздаваться призывы возвратиться к административно-территориальному принципу организации власти и управления, положив в основу губернское построение государства, тем самым вернуться к централизованному государству дооктябрьского (1917) образца.

Правовая основа механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации

Правовую основу механизма децентрализации государственной власти в Российской Федерации составляют законодательная база разграничения сферы деятельности, функции и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации и законодательная база ресурсного обеспечения процесса децентрализации государственной власти в Российской Федерации. Рассмотрим их.

Законодательная база разграничения сферы деятельности, функций и ответственности между органами государственной власти в Российской Федерации.

Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий меэвду Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 устанавливает, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти су&ьектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

Конституционное разграничение компетенции федерального Центра и субъектов Федерации осуществлено в главе третьей Конституции «Федеративное устройство» - ст. ст. 71 и 72 где установлены соответственно перечни предметов собственного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ст. 73 определяет, что по всем остальным предметам ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается и рассматривается во взаимосвязи со ст, ст. 5, 66 (ч,ч. 4? 5), 67, 76,77,78 (чл. 2, 3), 85 (чЛ), 125 (ч. Эти конституционные нормы определяют: - порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; -особенности отношений между «сложносоставными» субъектами Российской Федерации; -принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; -порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Как показывает сложившаяся практика, при правовом регулировании разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации и Федеративным договором, применяются следующие формы:

1 Федеральные законы. В ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из смысла ст. ст. 72 и 76 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, рассматриваемых системно, вытекает, что принципы и порядок их разграничения могут устанавливаться федеральными законами. 2, Федеративный договор и иные договоры о разграничении полномочий.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ прямо предусмотрены ст. 11 (ч.З) Конституции Российской Федерации как правовой инструмент разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Соглашения о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с Указом Президента Российской Федерации и сложившейся договорной практикой.

Юридической основой договорной практики разграничения сфер общественных отношений, регулируемых федеральными органами государственной власти является Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий мевду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Как указывают специалисты, практика заключения договоров предопределена о&ьективными причинами, и? в первую очередь, сложным социально-экономическим положением в стране, а также неурегулированностью многих вопросов на уровне федерального законодательства.

В поддержку необходимости существования подобных договоров ГА. Тэрр выдвигает следующие доводы:

1. Двусторонние договоры легче изменить, чем федеральную Конституцию, поэтому такая схема придает гибкость российскому федерализму; она не допускает преждевременной конституциализации разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, позволяя экспериментировать для выявления приемлемого разграничения полномочий.

2. Такая схема позволяет приспособиться к специфическим проблемам и особым обстоятельствам конкретных регионов.

Интернет-передача "Обретение смыслов"
Тема: "Децентрализация"
Выпуск №120

Степан Сулакшин: Добрый день, коллеги! Сегодняшний термин, смысл которого мы будем раскрывать, «децентрализация». На настоящий момент этот термин актуален, потому что в тяжелом конфликте развития украинской государственности один из пунктов конфликта ополчения Донецка, Луганска и центральной киевской власти касается возможностей и потенциалов децентрализации государственного управления на Украине.

Но и в нашей российской практике строительства государства эта тема в текущем политическом словаре тоже актуальна, поскольку реформы местного самоуправления, реформы федерализма еще не завершены, и вопрос о децентрализации, о централизации актуален. Начинает Вардан Эрнестович Багдасарян.

Вардан Багдасарян: Можно предложить два методологических подхода к рассмотрению категории «децентрализация». Я начну с первого подхода. Мы знаем, что есть некий объем управленческих полномочий, и он составляет 100%. Как эти управленческие полномочия должны быть распределены между центральной и местной властью? Если предположить, что 90% полномочий отданы центру, а 10% – на места, то мы можем говорить о том, что есть централизация. Если, наоборот, 90% полномочий на местах, и только 10% отданы центру, то здесь мы можем говорить о децентрализации.

При первой модели – модели чрезмерной централизации, местные вопросы не решаются, значит, чтобы добиться их решения, надо апеллировать к центру, и это всегда связано с преодолением множества бюрократических ступеней. При второй варианте, когда 90% полномочий на местах, возникает угроза сепаратизма.

Казалось бы, нужно найти оптимум, и таким оптимумом, очевидно, будет соотношение 50 на 50. Но, на самом деле, к разным цивилизационным контекстам, к разным страновым контекстам применим свой оптимум соотношения распределения полномочий между центром и местами.

Для России вопрос централизации более чем актуален. Если мы посмотрим курс российской истории, вспомним, как формировалась российская государственность, вспомним базовые вехи, с чего великорусская государственность начала возникать, то мы увидим, что здесь происходила централизация русских земель вокруг Москвы и далее – создание русского централизованного государства. Через централизацию задавался вектор российской истории и выстраивания российской государственности.

В российской истории на такое повышенное значение фактора централизации оказали влияние несколько интегральных факторов. Первый фактор – это крупнейшая в мире территория при всегда сохранявшейся низкой плотности населения. Экономические связи при такой распыленности населения непрочные, требовался мощный политический государственный центр, который бы интегрировал это пространство не всегда экономическим, а зачастую и политическим, и каким-то иным образом.

Второй фактор – это традиционная многоэтничность на территории России. Эта многоэтничность предполагала угрозы национального сепаратизма, и в целях подавления этого национального сепаратизма должен был наличествовать мощный центр, который не только подавлял бы, но и в идейном плане интегрировал все это пространство.

Ну, и третий, может быть, главный фактор, во всяком случае, так считали многие русские историки, это военный фактор. Понятно, что подготовка к войне, военная сфера не может быть отдана на местный уровень. Вернее, теоретически это возможно, но ничего хорошего из этого получиться не может.

Военный фактор нахождения России в иноцивилизационном окружении и угроза военного давления извне предполагала повышенную централизацию, всегда сохраняемую в истории России. В истории России был опыт и децентрализации, например, в 1917 году, в позднегорбачевский период. Эти точки кризиса государственности – 1917-й и 1991-й годы, показывают, насколько этот децентрализационный вектор при внешней привлекательности – «отдадим власть на места, пусть народ сам решает свои проблемы» – опасен. Медведев, будучи президентом, активно выступал с одной из своих базовых программ – идеей децентрализации.

Но есть другой вызов. Есть вызов всевластия, произвола чиновников центра, которые могут парализовать любую систему, и с этим вызовом тоже надо считаться. Поэтому здесь вопрос заключается в нахождении этого оптимума.

Хотелось бы отметить, что децентрализация не тождественна демократии, хоть иногда между этими понятиями чуть ли не ставят знак равенства. Есть примеры совершенно других моделей, которые складывались в результате децентрализации. Достаточно вспомнить классический пример, который даже стал нарицательным, Римскую империю.

По сути, это было децентрализованное образование. Власть императора номинальна, власть центра несущественна, но на местах была отнюдь не демократия. На местах царило всевластие феодалов, которые получили полный контроль над населением.

Реалии нашей децентрализации – в 90-е годы можно было наблюдать, как криминалитет, местные авторитеты, являясь выборными фигурами в местные органы управления, по сути дела, захватили власть на местах. Но ведь все мы знаем, как эти выборы осуществлялись. Кто мог осадить этих местных авторитетов и местный криминалитет? Опять же, только сильная центральная власть.

Первый подход связан с нахождением оптимума между централизацией и децентрализацией. Но есть и второй подход. Можно рассмотреть данную проблему в другой шкале уровня управляемости –насколько система управляема: на 100% или на 0%, когда она становится неуправляемой. Понятно, что нет ни одной системы, как абсолютно управляемой, так и абсолютно неуправляемой, поэтому здесь надо найти какую-то величину, отражающую этот момент.

Чем более система управляема, тем, очевидно, это лучше, тем больше возможностей целевым образом решать проблемы, возникающие в этой системе. Если центральные органы власти обеспечивают, предположим, 40% от уровня возможного 100%-ного потенциала управляемости системы, то при отсутствии местных органов власти это будет составлять 40% от управляемости всей системы.

Если появляются местные органы власти, предположим, они дают еще 40%, то есть уровень управляемости системы в данном случае составляет 80% от теоретически потенциально возможного уровня управляемости системы. В данной постановке вопроса местные органы не забирают у центральных их полномочия, они распространяют свои полномочия туда, куда не доходит власть центрального аппарата. Здесь наблюдается не распределение управления от государственного уровня к местному, а, наоборот, складывание эффекта обоих – к государственному прибавляется еще и местное.

Можно привести пример создания централизованного государства из истории. Это время Ивана Грозного. Думаю, что никто не будет сомневаться в том, что при Иване Грозном централизаторский вектор был достаточно сильным, но именно при нем создаются местные органы, местное управление.

То есть в данном случае речь шла не о перераспределении полномочий, кому больше – центру или на места, а об установлении полномочий там, где никакого управления не было вообще, то есть наблюдается эффект сложения. Поэтому в этой второй предлагаемой постановке вопроса не происходит децентрализация как переход от централизации к местному управлению, смещению вектора в этом направлении, а здесь наблюдается отцентрализация плюс местное управление как синергийный эффект распространения управляемости системы. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Вардан Эрнестович. Владимир Николаевич Лексин.

Владимир Лексин: Смысл понятий «централизация» и «децентрализация», казалось бы, очевиден и достаточно прост. Оба эти понятия происходят от одного и того же латинского слова – centrum, центр круга. Обычно предполагается, что централизация – это сосредоточение в одних руках, в одном органе, иногда в одном месте чего бы то ни было – власти, ресурсов, политического влияния.

Децентрализация, напротив, это отмена или ослабление единоличной функции центра с появлением этих функций у других органов власти, других территорий и так далее. При этом централизация и децентрализация – это естественные основания или принципы построения любой организационной системы. Вероятно, нет ни одной организационной структуры, в которой присутствовала бы только централизация, или в которой все было бы децентрализовано.

И здесь самое главное, самое сложное – найти баланс между ними, причем ни централизация, ни децентрализация в чистом виде никогда не могут рассматриваться как самоцель, они всегда нужны для чего-то. И вот это «для чего-то» – это, наверное, и есть самое сложное в науке управления, ежели такая наука существует, а в практике тем более.

Для чего мы сосредотачиваем власть в одних руках, с какой целью мы пытаемся рассредоточить ее тем или иным образом? Существует 4 направления децентрализации власти. Самое первое направление, самое известное, это разделение властей. Когда-то была своего рода децентрализация единовластной управленческой структуры, когда в одних руках был и суд, и исполнительная власть, и правитель сам издавал законы и так далее.

Второе, наиболее понятное всем направление, это разграничение предметов ведения, полномочий и ресурсов между органами власти отдельных уровней государственного территориального управления. Третье направление – это, к сожалению, передача ряда функций органов государственной власти Бог знает, кому. Чаще всего негосударственным организациям или коммерческим структурам, получается некий такой управленческий аутсорсинг.

Наконец, четвертое, самое существенное, направление – это распределение функций государства между специализированными органами власти. Последняя административная реформа, когда у нас одновременно появились министерства, службы и ведомства, это было, наверное, самое удивительное явление в децентрализации власти, которое, прямо скажу, ни к чему хорошему не привело. Об этом говорят все эксперты.

Плюсы децентрализации несомненны – это потенциальные возможности распределения власти. Это возможность, видя то, что можно увидеть из твоего окна, с твоего рабочего места, на уровне маленького района или поселения, сделать то, что у центра никогда не будет сделано по той причине, что не хватает либо ума, либо ресурсов, либо информации.

В то же время децентрализация – самое сложное из всех управленческих действий, которое только может быть. И сложность здесь состоит в том, что центр-то все равно остается, и начинается сложнейшая процедура согласования, недовольства, разного рода не совсем легитимных действий по поводу того, что кому нужно делать. Это очень непросто.

Пиком государственной децентрализации является федеративная структура, поэтому неудивительно, что из почти 200 государств всего 25 являются государствами федеративными. Это необычайно сложным образом устроенная система государственного управления. У нас в России она и была снова сделана.

Казалось бы, сейчас для любой централизации нет никаких проблем, можно централизовать вообще все. Мощнейшие информационные потоки, любая информация по поводу ресурсов, проблем, неурядиц и так далее может сходиться в центре. И центр точно так же одним кликом компьютера может передать любые информации, любые ресурсы, да все, что угодно, на места. На самом деле, все это, конечно, не так.

Что же представляет собой наша страна? Это 85 субъектов федерации, из них 3 города федерального значения – Москва, Петербург и Севастополь, 27,5 тысяч органов местного самоуправления, 1087 городов, самых разных, от больших до маленьких, почти 150 тысяч сельских населенных пунктов, в трети из которых никто не живет. Это сложнейшая структура, территориально распределенная по разным границам на севере, юге, востоке, западе страны.

Казалось бы, что здесь-то местному самоуправлению, власти на местах нужно было бы развернуться по-настоящему. На самом деле, это не совсем так. Я уже говорил, что территориальная децентрализация предполагает, прежде всего, разграничение предметов видения, полномочий, ресурсов. Сейчас в стране 4600 разного рода полномочий, утвержденных законами, которые распределяются между разными органами власти.

Что же такое местное самоуправление? У него есть, к примеру, 30 своих вопросов местного значения, у него как будто бы есть свои ресурсы, и самое главное, местное самоуправление по нашей Конституции не входит в структуру государственного управления. Это абсолютно самостоятельная структура.

На самом же деле, это конституционное правило с самого начала не просто было нарушено, а никогда и не применялось, потому как в органах местного самоуправления 96% всех их полномочий и 92% всех ресурсов определяются только центром. Это то, что они должны делать по федеральным законам, по законам субъектов Российской Федерации, и то, что они должны делать по поручениям президента, Правительства Российской Федерации.

Ничего своего у них нет. Они только исполнители того, что дается сверху. И если, не дай Бог, кто-нибудь из них сделает на месте что-либо нужное, но не входящее в сетку установленных им сверху правил, законов ресурсного распределения и так далее, он пойдет немедля под суд, потому что это будет считаться нецелевым использованием средств или неправильным использованием власти.

Такая химеричность нашей децентрализованной системы, конечно, крайне вредна, она может быть оправдана только одним. Централизация в любом государстве оправдана и нужна тогда, когда есть ясная цель, к которой государство должно идти, для того чтобы благосостояние страны и счастье ее граждан были на необычайно высоком уровне.

В этом случае, может быть, на какое-то время нужно сосредоточение власти в одних руках, чтобы все работали только в рамках этой цели. Но сейчас, поскольку этого не существует, баланс между децентрализацией и централизацией в нашей стране не просто зыбкий, он абсолютно нерациональный.

Не было ни одного случая, когда какое-либо полномочие передавалось сверху вниз для его исполнения, и при этом был бы произведен расчет социальной, экономической, демографической результативности в плане того, что это будет иметь положительный результат. Это, опять-таки, централизованный вал поручений и обязательств, который идет сверху вниз.

Что же касается Украины, я не могу сказать по этому поводу ничего, потому что те речи о децентрализации, которые оттуда приходят, приводят меня в большое смущение. Мне кажется, это не то, что нужно было бы этим территориям, которые сейчас, с моей точки зрения, абсолютно справедливо не согласны с действиями центральных властей. Спасибо.

Степан Сулакшин: Спасибо, Владимир Николаевич. Когда мы говорим о децентрализации и централизации, в плане чего мы их рассматриваем? Что просится на ум в связке с этими базовыми терминами? Две категории – государство и управление, опять-таки, государственное управление, потому что управление может быть и вне государственных институтов, например, в каком-нибудь коллективе, корпорации и так далее. Мы же все-таки сосредотачиваемся на политическом словаре в рамках производных смыслов и терминов применительно к государству.

То есть речь идет об институциональном государственном устройстве, функциональном устройстве и прилежащих многочисленных сторонах соответствующих отношений государственного строительства и государственного управления.

Формально, ну, и по существу, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы государства.

Здесь смешиваются два мысленных пространства, в которых мысль ищет центр – центр некого пространства. С одной стороны, это, действительно, географические принципы, потому что государство расположено в географическом пространстве. Есть столица, где сосредоточены центры управления и принятия решений, ресурсные распределительные источники и начала, и провинция географическая.

Но есть и второе пространство, уже абстрактное, это пространство полномочий или, как сейчас говорят, вертикали власти. Обычно она представляется в виде пирамиды. Верхушка пирамиды, центр, наверху, где столица, где центральные органы управления, а внизу все распределенное нижестоящее пространство органов власти, уровней и полномочий и так далее. Поэтому здесь речь идет о централизации и децентрализации и в иерархическом смысле – сверху вниз по уровням подчиненности, и в географическом. В нашей федеративной стране это особенно специфично.

Почему я веду разговор о двух материях – о полномочиях и ресурсах? Потому что подчиненность в иерархии основана на двух материях, двух институтах. Первая подчиненность – это подчиненность административная или формализованная, вторая – на основании возможностей ресурсообеспечения соответствующих функций соответствующими органами.

Когда сейчас происходит перераспределение, реформирование властных отношений в рамках федерализма или, на шаг ниже, в рамках местного самоуправления, полномочия передать просто. Ну, переписали две бумажки. Раньше за некий вопрос отвечал центр, а теперь будет отвечать руководитель какого-нибудь поселкового Совета, но ресурсов для обеспечения этих полномочий нет. Ну, и как их выполнять? Поэтому властная возможность возникает из административной и из ресурсной возможности, которые точно так же могут централизоваться или децентрализоваться.

Что такое полномочия? Это совокупность прав и обязанностей государственного управленческого органа или персоны. Какого типа бывают эти права и обязанности, эти полномочия? Первый, самый главный тип, это политические права и обязанности, второй – административные, третий – правовые, четвертый – силовые или правоохранительные.

Это относится к финансовым сферам, сферам бюджетирования, налогообложения, иным элеменам доходной базы бюджета и возможности их расходования, экономическим сферам, сферам образования, культуры, здравоохранения, науки, общественной безопасности, экологии, национальных отношений и так далее.

Понятно, что властные полномочия без ресурсной обеспеченности в каждой из этих сфер превращаются, мягко говоря, в фикцию. Кто-то кому-то отдает коианды, а исполнить это невозможно, потому что нет материальных, человеческих и иных ресурсов. Ресурсы же включают в себя, прежде всего, финансовые или бюджетные составляющие, если говорить о власти, что обеспечивается налоговой базой и другими обстоятельствами, это государственные запасы, контингент силовых структур на территории, это чисто физический фактор административно-властных возможностей, информационные ресурсы и некоторые менее значимые ресурсы.

Поэтому, когда говорится о децентрализации как о перераспределении властных полномочий и ресурсов, это не просто фигура речи. Это разговор о том самом перераспределении налоговой базы, расходных возможностей, сфер ответственности, ресурсов всех типов, о которых я рассказал.

И, конечно, главный вопрос в такой непростой структуре распределения ресурсов и властного мандата, это согласование полномочий и ресурсов по уровням, чтобы не было дыр, и чтобы не было рассогласованности – полномочия дали, а ресурсов не дали. Наоборот вряд ли бывает, потому что ресурсы, конечно же, подгребает каждый под себя, и это понятно.

Вторая проблема – это оптимальное распределение по уровням, что в центре, что на периферии, например, в налоговой доходной базе бюджета. Налоги-то все равно, что называется, собираются на земле. Здесь человек с доходами, здесь предприятие, здесь имущество, облагаемое налогом, и так далее. Так вот, сколько собирать налогов и сколько оставлять на местном, территориальном уровне, а сколько консолидировать в центр, а потом сколько оттуда дотировать назад в рамках вертикальных межбюджетных взаимоотношений – это вопрос сложной многопараметрической оптимизационной задачи.

Что же является критерием успеха в этой оптимизации? Это, конечно же, целостность, прочность, успешность государства в целом. Потому что, если передецентрализовать, то исчезнет само государство, а если перецентрализовать, то оно может превратиться в некую малорефлексивную к реалиям жизни, не реагирующую на то, что там происходит, структуру, как, например, было в Советском Союзе, когда была перецентрализация и власти, и ресурсов.

Поэтому перецентрализация, передецентрализация – это точки успешного облика и жизни государства, которых не достичь. Успех где-то посередине. И вот нахождение этого оптимума, настраивание всех этих материальных и виртуально властных перераспределений, это и есть вызов, отвечая на который, то или иное государство становится либо успешным, либо в итоге может развалиться.

Представляете, насколько это актуально для нашего современного российского строительства государства, в котором эти вопросы решены далеко не оптимальным образом. Поэтому, еще раз, децентрализация – это перераспределение властных полномочий и ресурсов от вышестоящих уровней власти и органов власти к нижестоящим, обычно расположенным в географической провинции относительно столицы.

Спасибо. Надеюсь, теперь каждый будет с вниманием относиться к тому, что произносят политики, и что они делают, когда говорят о децентрализации. Всего доброго.