Учебное пособие по спецкурсу "Непосредственная демократия в РФ" логично дополняет курсы конституционного и муниципального права России, конституционного права зарубежных стран. Учебное пособие состоит из краткого лекционного курса по основным темам учебной дисциплины; учебно-методического комплекса учебной дисциплины «Формы непосредственной демократии» и проверочных тестов и ответов на них. Изучение спецкурса непосредственной демократии в Российской Федерации имеет как познавательное, так и научно-практическое значение. Эта дисциплина позволяет студенту осмыслить систему форм непосредственного волеизъявления, их значимость во всей системе властеотношений России, повышает политическую и правовую культуру студента, уровень его теоретической и профессиональной подготовки. Работа предназначена преподавателям, студентам и аспирантам юридических вузов и факультетов, а также сотрудникам органов государственной и муниципальной власти, исследователям и журналистам.

* * *

Приведённый ознакомительный фрагмент книги Формы непосредственной демократии (В. В. Комарова, 2014) предоставлен нашим книжным партнёром - компанией ЛитРес .

Раздел I. Теоретические основы народовластия

Глава 1. Демократия: понятие, классификация

Термин «демократия» весьма многозначен.

В современной юриспруденции, социологии и политологии им обозначается:

1.Форма государства – форма политической организации общества.

2.Способ правления, политика.

3.Демократические процессы: способ лигитимации, демократический транзит, демократические практики.

В справочной и популярной литературе, не говоря уже о публицистике, часто встречаются упрощенные определения демократии, к которым следует относиться критически. В качестве примера можно привести следующее определение: демократия – «форма государственного устройства, при котором осуществляется правление народа»1 . Один из самых распространенных аспектов первый.

Большая советская энциклопедия определяет демократию как форму политической организации общества , основанной на признании народа в качестве источника власти, на его праве участвовать в решении государственных дел и наделении граждан достаточно широким кругом прав и свобод. Демократия в этой связи выступает прежде всего как форма государства (первый и самый распространенный аспект) . Термин «демократия» употребляют также применительно к организации и деятельности др. политических и социальных институтов (например, партийная демократия, производственная демократия), а также для характеристики соответствующих общественных движений, политических курсов, течений социально-политической мысли.

«Современный словарь иностранных слов»2 : «Демократия – 1) форма государственного устройства, основанная на признании народа источником власти, на принципах равенства и свободы; при демократии официально признается власть большинства при соблюдении прав меньшинства, равноправие граждан, верховенство закона (правовое государство), разделение властей (законодательной, исполнительной, судебной), выборность основных органов власти3 ».

Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона определяет термин «Демократия» как народовластие, государственную форму , в которой верховная власть принадлежит всему народу4 .

Однако понятие «форма государственного устройства» в юридической и политической науке прочно закрепилось за территориальным или национально- территориальным устройством государства; демократия, за редким исключением, – это власть политической элиты, т.е. власть почти всегда от имени народа, иногда – для народа, но почти никогда – самого народа; «правление народа», т.е. непосредственное управление всем народом, вообще проблематично и возможно разве что в гипотетическом будущем.

Демократию определяют как форму и способ правления (второй аспект) иногда определяют через демократическое государство – это система представительного правления, при котором власть ссылается на «волю народа», выявленную в ходе голосования и выбора между различными проектами и программами (См.: Тотальные тенденции в ХХ веке. Вадим Дамье).

Толковый словарь живого великорусского языка Владимира Даля раскрывает термин «Демократия» через народное правленье; народодержавие, народовластие, мироуправство; противопоставление самодержави е, единодержавие или аристократия, боярщина и пр.

Немецкий ученый Ральф Дарендорф: вопреки буквальному значению, пишет «демократия – не «правление народа»; такого на свете просто не бывает. Демократия – это правительство, избираемое народом, а если необходимо, – то народом и смещаемое; кроме того, демократия – это правительство со своим собственным курсом».

Сергеев В. М. дает определение демократии как институционализированной системы переговоров между социальными группами, обеспечивающей легитимность режима5 .

Платон, в частности, рисует ироническую и до некоторой степени абсурдную картину демократического правления:

«…И каков этот государственный строй? Ведь ясно, что он отразится и на человеке, который также приобретет демократические черты… Прежде всего, это будут люди свободные: в государстве появится полная свобода и откровенность, и возможность делать, что хочешь…

…В демократическом государстве нет никакой надобности принимать участие в управлении, даже если ты к этому и способен; не обязательно и подчиняться, если ты не желаешь, или воевать, когда другие воюют или соблюдать подобно другим условия мира, если ты мира не желаешь. И опять-таки, если какой- нибудь закон запрещает тебе управлять и судить, ты все же можешь управлять и судить, если это тебе придет в голову. Разве не чудесна на первый взгляд и не соблазнительна подобная жизнь?» (См.: Платон, Государство).

Одно из самых точных и полных определений демократии дал немецкий философ и публицист Артур Мюллер ван ден Брук. Оно таково: «Демократия есть соучастие народа в своей собственной судьбе». Именно эта формула, быть может, точнее всего определяет дух демократии, который не сводится (ни исторически, ни теоретически) ни к организации референдумов, ни к парламентаризму, ни к системе выборов. Там, где есть истинная демократия, народ во всей полноте ощущает свою вовлеченность в решение важнейших политических и социальных задач, там он видит, что на вершине власти проблемы ставятся точно так же, как и во всех слоях общества, там он полностью испытывает на себе все благородное бремя политической ответственности, и любой выбор для него сопряжен с душевным и физическим риском (что наделяет подлинно демократическое общество живым, активным и полноценным существованием). Все это предполагает предельную, тотальную политизированность народа, так как термин «власть», входящий в определение «демократии» (дословно, «народовластие»), означает именно политическое воплощение общественной воли.

Другими словами, демократия – это своеобразный защитный механизм общества от узурпации власти (См.: Смолин О. Н. Проблема демократии в посткоммунистической России: некоторые вопросы теории).

В трудах некоторых ученых демократию определяют как политику : «Демократия это политика (если хотите – диктатура), направленная на улучшение нравственного и экономического благосостояния народа и опирающаяся на высшие нравственные человеческие ценности и объективную науку о развитии общества. Демократии без нравственности не существует и не может существовать. Науки о развитии общества (социально-экономические, общественно-политические и др.) необходимы, чтобы определять правильное направление развития общества, прогнозировать успехи и трудности, а также постоянно корректировать стратегию и тактику достижения целей»6 .

Демократию определяют через понятие «демократизация», как один из видов демократических процессов (третий аспект) : способ легитимации, демократические практики, демократический транзит.

А) Демократизация как способ лигитимации.

Смысл легитимности сам по себе достаточно сложная проблема, отнюдь не однозначно решаемая. М. Вебер7 и S. M. Lipsert8 рассматривали легитимность власти как положение, при котором граждане (или подданные) верят в то, что власть легитимна. Критика этого «социологического» подхода (в основном со стороны политической философии) основывается на том, что при подобном подходе решение проблемы легитимности оказывается по существу в руках представителей власти, а коллапс легитимности выглядит как неудача властей в области «public relations»9 . Существенный аргумент против веберовской концепции легитимности с позиции социальных наук был представлен Д. Битемом. С этой точки зрения необходимо отделять веру в легитимность среди народа от тех оснований и аргументов, которые народ имеет для того, чтобы этой веры придерживаться. Эти основания и аргументы и являются характеристикой режима10 .

Б) Демократические практики

В том случае, когда процесс переговоров с властью институционализирован, мы можем говорить о существовании демократических практик11 . Понятно, что существование разрозненных демократических практик отнюдь не делает политическую систему демократической. Но если возникает система таких практик, покрывающая основные группы населения и вводимая в действие в случае обсуждения наиболее важных для общества проблем, то мы можем говорить о демократической политической системе. При этом предполагается, что демократическая практика затрагивает не только взаимоотношения власти и других социальных субъектов общества, но и взаимоотношения самих этих социальных субъектов – индивидуумов, групп, корпораций, политических партий и т.д.12

В) Демократический транзит

Чаще всего в самом общем смысле демократизацию рассматривают как переход от недемократических форм правления к демократическим. Но так как процесс демократизации не всегда приводит к утверждению современной демократии, поэтому некоторые исследователи предлагают использовать другое понятие – «демократический транзит», которое не предполагает обязательный переход к демократии, а указывает на тот факт, что демократизация представляет собой процесс с неопределенными результатами. В связи с этим исследователи выделяют собственно демократизацию как процесс появления демократических институтов и практик и консолидацию демократии как возможный итог демократизации, предполагающий переход к современной демократии на основе укоренения демократических институтов, практик и ценностей13 .

Поляризуется содержание демократии пессимизмом А. Герцена в его книге «Письма в будущее»: «Демократия …очистительный огонь, который сожжет отжившие формы и, разумеется, потухнет, когда сжигаемое кончится, …не может ничего создать, …будет нелепостью после смерти последнего врага, … демократы только знают, чего не хотят; чего они хотят, они не знают, … в ней страшная мощь разрушения, но как примется создавать, теряется в ученических опытах, в политических этюдах, действительного творчества в демократии нет – и потому-то она не будущее».

А. Токвиль: «Демократия, конечно, прогрессивная форма правления, но очень уж склочная и сутяжная, особенно, если власть не сумела установить ясные и простые правила и законы». У. Черчилль: «Демократия ужасная вещь, но мир лучше ничего не придумал».

Вацлав Гавел: «Демократия перед теми, кто к ней относится серьезно, ставит почти неразрешимые проблемы, а для тех, кто ее ненавидит, открывает почти неограниченные возможности».

Однако хорошо это или плохо, но «демократия» остается ключевым понятием в современной политике и закреплена в Конституции России как одна из основ конституционного строя. Конкретизировав его значение, можно принести реальную пользу политическому анализу и политической практике.

В настоящее время уже достигнуто соглашение относительно тех минимальных требований, соблюдение которых позволяет той или иной политической линии именоваться «демократической», за их соблюдением следят международные организации.

Избегая упрощений, в качестве рабочей гипотезы можно принять следующее определение: демократия – одна из форм государственной власти (типов политического режима), которая характеризуется официальным признанием народа в качестве источника власти; принципа подчинения меньшинства большинству; политической свободы и равноправия граждан.

Превращение демократии из регионального феномена во всемирно-исторический процесс демократических изменений с громадным разнообразием типов и форм выдвигает перед современной наукой ряд сложных вопросов. Важнейший среди них – разнообразие демократий.

Концепции демократии могут классифицироваться по самым различным основаниям: от научных парадигм до политической ориентации авторов.

Первым основанием является зависимость от преобладающей ориентации напрямую или представительную демократию. Основываясь на выше обозначенном, можно выделить две большие группы теорий: 1) идентиторные, плебисциторные (чаще говорят – плебисцитарные); 2) репрезентативные (представительные).

Первые ориентируются непосредственно на волю народа и общественное благо, отвергают легитимность конфликта интересов. При этом предполагается, что воля народа выражается непосредственно на народных собраниях или в результате всеобщего голосования, а реализовать ее может не обязательно сам народ, но уполномоченный им вождь или партия.

Вторая группа теорий понимает демократию как компетентное и ответственное перед народом представительное управление. При этом в парламентской демократии видят защиту от сиюминутных массовых настроений и увлечений, иррациональных и эгалитарных (уравнительных) тенденций массового сознания. Эффективность управления связывается с разделением труда и компетентностью специалистов.

Вторая классификация теорий демократии основывается на различиях в понимании ее центральной проблемы: субъект или механизм.

Родоначальником концепций, для которых главным является вопрос о том, кто правит, принято считать Платона, который дал следующую классификацию политических форм: царская власть – правление одного;

аристократия – правление небольшой части лучших и благородных; демократия – правление всех свободных граждан.

Теории, главным для которых является вопрос о том, как осуществляется управление, как функционирует власть, правит ли закон и одинаков ли он для всех. По политической принадлежности это, главным образом, – либеральные концепции демократии. Здесь основной ценностью признается индивидуальная свобода, «свобода от»: от вмешательства государства в экономику, в частную жизнь человека и т.п. Другие характерные ценности либерализм – индивидуализм и неотчуждаемые права. Именно в рамках либерального направления были разработаны концепции «естественных прав человека» и правового государства, ставшие элементами классической теории демократии.

Принципы классической теории демократии остаются основополагающими для функционирования политических систем в наиболее развитых странах. Однако созданная на основе этих принципов модель управления обществом – это отнюдь не некий идеал, а, скорее, наименьшее зло. Уже в ХIХ веке классическая теория демократии подвергалась критике как со стороны правых либералов, так и со стороны левых радикалов. Первые (например, Алексис де Токвиль), опираясь на опыт революций, справедливо утверждали, что торжество воли большинства отнюдь не всегда совместимо с индивидуальной свободой, и может рождать не меньший деспотизм, чем власть тирана. Вторые не менее справедливо обращали внимание на то, что в обществе, разделенном на полярные социальные группы, политическое равноправие не может быть реальным, что политические преимущества неизбежно получают группы, обладающие экономической властью, и что демократия в таких условиях по существу представляет собой лишь форму легитимации (узаконивания) власти той или иной элиты.

Третья классификация теорий демократии основывается на их политической ориентации: либерально- плюралистические, консервативно-элитарные концепции и концепции демократии участия (партисипаторной или партиципаторной демократии).

Сторонники плюралистической демократии исходят из того, что современное общество разделено на множество социальных групп, в которых формируются политические интересы, отражаемые соответствующими политическими организациями. Широкие массы граждан индифферентны в политическом смысле и не стремятся к непосредственному выполнению властных полномочий. Для них несравненно легче избрать правителей, чем заниматься поисками ответа на политические вопросы.

Элитаристы исходят из представления о том, что политическое неравенство является одной из необходимых основ любой общественной структуры. Демократию как народовластие они считают мифом, поскольку народ к самоуправлению не способен, а его непосредственное вмешательство в политику разрушает структуры управления. Вместо правления народа элитаристы предлагают концепцию правления, одобряемого народом, роль которого сводится к выбору одной из конкурирующих элит, представленных политическими партиями. Демократия, по мнению элитаристов, обеспечивается не широтой участия масс, а активной конкуренцией элит при минимальной активности граждан. От концепции плюралистов этот подход отличается тем, что ориентируется на сужение круга лиц, допускаемых к «таинству» управления. Ориентация концепции откровенно правая.

Сторонники партисипаторной (партиципаторной) демократии, или «демократии участия», по политическим ориентациям принадлежат к левым реформистам разных мастей – от левых либералов до реформистов- коммунистов. Для них современная западная демократия отнюдь не идеал, но объект реформирования.

Политологи выделяют три типа демократии 14 : демократию классического либерализма, коллективистскую и плюралистическую.

Ален де Бенуа, главный идеолог французских новых правых, высказал очень важное соображение относительно существования трех типов демократии, соответствующих трем членам знаменитой демократической триады: «Свобода, Равенство, Братство» («Liberte, Egalite, Fraternite»)15 .

Первый тип демократии, наиболее распространенный в современном мире, – это «либеральная демократия », ставящая во главу угла принцип «либерализма» (от французского слова «liberte» , «свобода»). Этот тип демократии делает акцент на «человеке», на индивидууме, на «нарциссическом субъекте», абсолютизируя его экономические и животные потребности; стремится подчинить всю структуру общества эгоистическим интересам «свободного потребления». От данной демократической версии неотделима концепция «прав человека», ставшая основой мондиалистской демагогии при критике либеральными демократами всех недемократических режимов или иных, нелиберальных, вариантов демократического устройства. Для либеральной демократии характерен принцип: «один человек – один голос».

Второй тип демократии, по мнению Алена де Бенуа, это «эгалитарная демократия », называемая иногда «народной демократией». В ней доминирует принцип «равенства» («egalite»). Этот тип демократии более всего проявился в форме тиранических, тоталитарных режимов националистического или социалистического типа. Эта концепция демократии является предельной, экстремальной формой механицистского отношения к обществу, понимаемому как масса атомарных индивидуумов. В эгалитарно-демократическом режиме доминирует тот же атомарный, количественный подход к индивидууму, как и в либерально- демократическом, но при этом преимущество отдается не отдельному индивидууму, а всей совокупности таких индивидуумов, массе, количественному конгломерату дискретных единиц.

Третий тип демократии, наиболее редкий и наиболее позитивный, альтернативный по отношению к предыдущим, чисто количественным типам, это «органическая демократия », основанная на принципе «братства» («frater№ite»). Эта форма демократии представляет собой противоположность не только первым двум типам демократии, широко представленным в современной политической ситуации, но и антидемократическим теориям, основывающимся на тех же неорганических, механицистских предпосылках в отношении структуры общества. Смысл «органической демократии» в том, что она в качестве основы социального устройства общества берет народ как особую единую качественную и органическую общность, укорененную в истории, имеющую собственную духовную, культурную, национальную и политическую традицию, которая и ложится в основание политического самопроявления народа, служит критерием принятия судьбоносных решений и принципом коллективного волеизъявления. Органическая демократия рассматривает народ не как безжизненный механизм, но как живой организм, не могущий быть расчлененным на атомарные единицы (детали) без того, чтобы не наступила смерть.

В заключение своего анализа Ален де Бенуа приводит одну любопытную историческую деталь. Если в основополагающем лозунге Французской Республики наличествовали все три термина демократической триады («Свобода, Равенство, Братство»), то уже в Декларации 1789 года, в Конституциях 1791 и 1793 годов, равно как и в Хартии 1830 года, остались только два первых термина, а упоминание о «братстве» было изъято. Таким образом, два реально доминирующих типа демократии – демократия либеральная и демократия эгалитарная – отнюдь не исчерпывают собой всех демократических возможностей. Более того, они оставляют за скобками, быть может, самый интересный, привлекательный, гармоничный вариант демократии, в котором обе части термина «демос» («народ») и «кратос» («власть») несут в себе самое конкретное, естественное и органическое содержание, чего не скажешь о первых двух вариантах, где вместо «народа» и его «власти» мы имеем дело с абстрактными и произвольными, волюнтаристическими концепциями некоей «политической секты», стремящейся любой ценой воплотить в жизнь свои химерические и механицистские социальные утопии16 .

Марксистская концепция демократии

Основные марксистские идеи выглядят следующим образом.

Во-первых, для марксизма вообще и В. И. Ленина в особенности было характерно акцентирование классового характера демократии17 .

Во вторых, положение о том, что демократии, которая возникла при частной собственности, цены придавать не следует18 .

В третьих, классовым подходом определялась противоречивая оценка марксистами роли демократии в условиях капитализма. С одной стороны, эта демократия признавалась безусловным прогрессом, поскольку она дает личности политические свободы и, в частности, позволяет лучше организоваться рабочему классу. В этой связи теоретики марксизма всегда предпочитали более демократический режим менее демократическому, а демократическую республику считали лучшей политической формой для перехода к социализму, демократии трудящихся19 .

Классическая марксистская политология приходит к выводу о том, что демократия представляет собой наилучшую политическую оболочку капитализма как с точки зрения рабочих, так и с точки зрения буржуа. Она позволяет реализовать лучший из двух возможных способов политического господства, а именно: манипулирование сознанием масс без применения в обычных условиях прямого насилия. Поэтому демократия представляет собой правило для высокоразвитых капиталистических стран, авторитарные режимы – исключение из правила. Последующие исторические события показали, что именно демократический и, как иногда выражаются, «социализированный» капитализм оказался способным выиграть экономическое соревнование у административно-бюрократического социализма, тогда как фашистский вариант капитализма потерпел полное поражение (См.: Смолин О. Н. Проблема демократии в посткоммунистической России: некоторые вопросы теории.)

Наиболее острым остается вопрос о диктатуре пролетариата, по которому в современной политической теории представлены три основные позиции.

Первая из них – ортодоксально-коммунистическая. Ее разделяет, например, марксистская рабочая партия – партия диктатуры пролетариата. Правда, установление диктатуры пролетариата мыслится не в форме прямого захвата власти, а через пропорциональное представительство различных социальных групп в Советах (такое представительство дало бы примерно 60 % мест рабочим). Опыт СССР и других стран административного социализма показывает, что диктатура пролетариата легко может переродиться в диктатуру бюрократии.

Вторая позиция – либеральная. Суть ее в том, что любая диктатура тяготеет к универсальности и длительности насилия, и потому идея диктатуры пролетариата изначально ошибочна и порочна. Привлекательной стороной позиции является ее гуманистический пафос, однако мировая история практически не имеет опыта смены общественных формаций (или, на языке западной социологии, типов социетальных систем) без установления авторитарных режимов той или другой формы, в той или иной степени. Не случайно в России к авторитаризму все больше склоняются политики, осуществляющие новейшую революцию, т.е. изменение самих основ общественного строя.

Третью позицию занимают левые партии демократической ориентации как на Западе, так и в России. Суть позиции в том, что идея диктатуры пролетариата в свое время имела историческое оправдание, но ныне уже устарела. В доказательство приводится изменение социальной структуры стран Запада и повышение ценности личности и ее свободы в общественном сознании наиболее цивилизованных стран.

Плебисцитарная теория демократии

Термин «плебисцит» может быть переведен с латинского как принятие решения посредством всенародного голосования. Широкое использование этой процедуры и составляет главную особенность плебисцитарной теории демократии.

Своеобразный вариант теории плебисцитарной демократии разработал знаменитый немецкий социолог и политолог Макс Вебер. Согласно Веберу, сложные общественные системы ХХ в. значительно больше, чем прежде, нуждаются в управлении и потому переживают новый виток бюрократизации. Бюрократизация общества, с одной стороны, позволяет поднять профессионализм и компетентность управленческих кадров («рациональная бюрократия»), а с другой стороны, может приводить их (управленцев) к всевластию, тормозящему необходимые преобразования, и тем самым – к окостенению общественных структур.

Спасение от бюрократии Макс Вебер видит в плебисцитарном харизматическом лидере, который один только и способен защитить граждан от ее всевластия, а в необходимых случаях – обеспечить прорыв на пути реформ. Поскольку понятия типа «народный суверенитет», «народовластие» и т.п., согласно Веберу, утопичны, немецкий политолог предлагает следующий механизм реализации демократической процедуры: народ выбирает лидера, которому доверяет; после этого лидер говорит: «А теперь замолчите и подчиняйтесь мне!» Ни народ, ни партии не должны вмешиваться в то, что он делает20 . Очевидно, что такого рода «демократия» отличается от авторитарного режима лишь способом установления.

Среди всех приведенных выше теорий демократии, именно концепция партисипаторной демократии – демократии участия представляется наиболее соответствующей тенденциям развития современного общества.

Смысл реформ под эгидой партисипарной демократии (демократии участия) состоит в том, чтобы обеспечить более широкое участие народа в управлении обществом. Для этого предлагается:

1. Сочетание прямой и непосредственной демократии. Демократия представляется в виде пирамиды, основанием которой служит прямая демократия (выборы и самоуправление), а на каждом уровне выше основания представлена демократия делегатов. Данная позиция в современной России на федеральном уровне представлена слабо, о чем будет более подробно сказано в следующих главах настоящего исследования. Уровень субъектов федерации представляет более широкий спектр форм непосредственного народовластия.

2. Контроль за всеми органами власти со стороны общественности. Современная Россия характеризуется стадией становления контрольных институтов со стороны общественности за всеми органами власти.

3. Опора парламентских фракций и комитетов на массовые общественные движения, привлечение представителей этих движений к разработке законопроектов и решений исполнительной власти. В России сделаны первые шаги в реализации данного направления, например, Общественная палата21 .

4. Доступность общественным движениям средств массовой информации, которые, по мнению сторонников концепции, как раз и позволяет заменить традиционную представительную демократию «демократией участия». Данная позиция обеспечивается в процессе избирательных компаний для политических партий, принимающих участие в выборах, и партиям, победившим на выборах федерального уровня – в процессе работы22 .

5. Развитие самоуправления на местном уровне, общественных движений. Значительные шаги в реализации этого направления сделаны с принятием Федерального закона от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»23 .

Глава 2. Народовластие в России: понятие и формы

Конституция России закрепляет два вида публичной власти – государственная власть и местное самоуправление. Государственная власть осуществляется на двух уровнях: федеральном и уровне субъекта федерации.

Конституционно установлены две формы осуществления народом принадлежащей ему государственной и муниципальной власти: непосредственное волеизъявление, представительное правление.

Представительное правление, содержание института народного представительства заключается в представлении парламентом (выборным полномочным представительным органом) определенных интересов, воли тех, кого представляет: всего народа, населения, проживающего на определенной территории24 .

Непосредственное осуществление власти народа является высшим выражением народовластия, в то же время каждодневное осуществление государственной власти на федеральном уровне, уровне субъектов РФ требует образования постоянно действующих органов государственной власти. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под контролем населения, эти органы являются важнейшими каналами осуществления народовластия в России.

Представительное народовластие это делегирование народом либо отдельными входящими в него социальными образованьями части принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти и местного самоуправления.

Выборное представительство – основа современной парламентской системы, исходит из того, что «народные представители, являясь более авторитетными и более правильными, чем кто-либо другой, выразителями народных нужд и желаний, могут с наибольшим основанием решать государственные дела, а также претендовать на выбор тех лиц, которым поручается непосредственное управление»25 .

Главная задача парламентаризма – обеспечение подлинного народовластия в государстве. Как отмечает Богданова Н. А., содержание народного представительства составляют отношения, связанные с формированием, функционированием и ответственностью особого вида органов, социальным назначением которых является согласование и отражение интересов различных социальных общностей, политических и демографических групп граждан на соответствующем уровне государственной власти.

По мнению Л. А. Нудненко, представительная демократия (народное представительство) – это система правовых и неправовых общественных отношений, возникающих в связи с решением вопросов государственного значения через демократически избранных представителей. К числу неправовых отношений, характеризующих представительную демократию, автор относит, к примеру, подбор кандидатов в депутаты, осуществляемый политическими партиями. Способы, формы и методы этого подбора либо совсем не регулируются правом, либо регулируются лишь в самых общих чертах26 .

Осуществление представительного правления происходит путем работы представительных органов и выборных должностных лиц.

Представительная ветвь власти в науке определяется как … «ведущая из трех ветвей власти, представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанная на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий. Характерными чертами представительной ветви власти, являются: объем функций и полномочий, представительство интересов, коллегиальность, выборность, основной характеристикой является системность»27 .

Народное представительство является более широким понятием, чем парламентаризм28 . Парламентаризм включает в себя правовые и неправовые общественные отношения, возникающие в связи с решением вопросов государственного значения не только через депутатов и парламент, но и через избранных народом (населением) должностных лиц29 .

Организационно-правовыми формами осуществления представительства интересов народа (населения), по мнению автора, следует считать единоличных представителей (высших должностных лиц субъектов Федерации) и представительные органы государственной власти. Представительными органами государственной власти являются коллегиальные выборные органы государственной власти. Категория же «представитель» – более широкая. Она включает в себя как коллегиальные выборные органы государственной власти, так и депутатов, а также выбранных народом (населением) высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, деятельность которых характеризует представительную систему и представительную демократию на республиканском (региональном) уровне30 .

Институт выборных должностных лиц в системе представительного правления сегодня в России представлен на федеральном уровне главой государства и на уровне муниципальных образований выборными главами. Из системы представительного правления в недавнем прошлом был изъят уровень субъектов федерации после изменения порядка занятия должности глав субъектов Российской Федерации. Нынешний порядок не позволяет включить институт глав субъектов Российской Федерации в систему представительного правления.

Непосредственное народовластие можно определить как прямое волеизъявление особого круга субъектов по решению вопросов государственной и общественной жизни, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с их деятельностью.

Чертами непосредственной демократии являются:

– круг субъектов, обусловленный особыми требованиями к ним (в том числе и количеством – решение большинства);

– прямое волеизъявление;

– единство воли и субъекта ее выражения, а так же осуществление власти от своего имени;

– вопросы общественной и государственной жизни;

– особые формы осуществления власти;

– конечная цель может быть троякой: императивной, регулятивной, консультативной.

Под формами непосредственной демократии понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам» 31 . Формами непосредственной демократии являются те ее проявления, которые институционализируют непосредственное волеизъявление обладателя полноты власти – народа (в том числе и властное).

Таким образом, формы непосредственной демократии должны соответствовать следующим требованиям: объединять волю, мнение большинства, имеющего право решать и участвовать в решении конкретного общественно значимого вопроса.

Формы непосредственной демократии это способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью (императив), коррекции осуществления властных функций органами власти (регулятив), сопоставление воли народа с деятельностью властных органов (консультатив).

Непосредственная демократия выполняет следующие функции32 :

Императивную – окончательное решение определенных вопросов;

Изначально к формам непосредственного народовластия относили выборы и референдум в связи с тем, что именно с помощью этих форм происходило императивное волеизъявление носителя власти – народа. Сюда же стоит отнести появившиеся в правовой действительности страны новые формы императивного волеизъявления граждан, используемые на муниципальном уровне: сходы, отзыв, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Консультативную – выявление, сопоставление воли народа и формируемого им органа власти (должностного лица).

В законодательстве практически нет механизма учета высказанного консультативными формами народовластия волеизъявления. Обусловлено это тем, что не выполняется принцип общенародности. Вопрос, выносимый на любую из этих форм народовластия может носить общественное и государственное значение, однако законодатель не устанавливает численность участников, позволяющий назвать эти формы способом общенародного волеизъявления и, как уже упоминалось, нет механизма реализации. Речь идет о митингах, шествиях, демонстрациях, пикетированиях; публичных слушаниях; опросах граждан; обсуждении.

Регулятивную – участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах представительного правления и народного суверенитета.

Эту группу обуславливает наличие механизма воздействия на решения властных органов населением. В нее входят обращения граждан; правотворческая инициатива, наказы избирателей; отчеты депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания и конференции граждан.

Таким образом, существует различие между представительным правлением и непосредственным народовластием.

Представительное правление это, в упрощенном виде, деятельность сформированного народом органа (или выборного должностного лица) по выполнению определенных функций на протяжении срока полномочий. Функции представительного органа выполняет строго определенный круг избранных лиц, используя определенный набор процедур.

Непосредственное народовластие – решение населением определенных вопросов, в определенных процедурах, результат которых зависит от выполняемой функции – окончательное решение вопроса; участие в решении вопроса; выявленное мнение по вопросу, который находится в компетенции властного органа.

В связи с этим различия между непосредственным и представительным правлением проявляются по нескольким позициям:

– субъектный состав;

– полномочия, цели и задачи представительного правления и непосредственного народовластия;

– механизм осуществления.

Анализ механизмов реализации некоторых форм народовластия позволяет выделить : территориальное общественное самоуправление; деятельность политических партий.

Одной из новых форм народовластия, применяемой только при осуществлении муниципальной власти, является территориальное общественной самоуправление.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. в ст. 27, дал определение территориального общественного самоуправления: под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Согласно закону, территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением через проведение собраний и конференций граждан, а также создание органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Особенностью территориального общественного самоуправления как комплексной формы народовластия является использование форм прямого и представительного правления.

Как форма непосредственного народовластия территориальное общественное самоуправление выполняет императивные и регулятивные функции.

Одна из новых для России форм народовластия – политическая партия .

С принятием Федерального закона от 11.07.2001 г. «О политических партиях»33 в российском законодательстве появилась следующая дефиниция: политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ч. 1 ст. 3).

Основанием для ее отнесения к формам народовластия является возможность этого субъекта участвовать во всех закрепленных формах народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Политическая партия как форма регулятивного и консультативного непосредственного народовластия при осуществлении государственной и муниципальной власти является способом реализации уставных целей и защиты прав членов партии, выработки общих позиций населения и соответствующих органов при осуществлении последними властных функций.

Не будучи представленной в органах власти, политическая партия выступает обычным, наравне с инициативной группой, субъектом форм непосредственного народовластия.

Однако, пройдя в результате выборов в представительный орган, политическая партия задействует способы и механизмы работы представительного органа, образуя в его составе депутатские объединения в виде депутатских фракций и групп.

Таким образом, статус политической партии как формы народовластия зависит от того, имеет она представительство в органах власти или нет.

Основанием для ее отнесения к комплексным формам народовластия является возможность этого субъекта участвовать во всех закрепленных формах народовластия, инициировать их, а в случае представительства в органах власти проводить свои уставные цели с использованием форм работы этих органов.

Таким образом, политическую партию, победившую на выборах в органы власти можно отнести к регулятивным формам непосредственного народовластия .

В иных случаях – деятельность политической партии как формы народовластия можно классифицировать как консультативную , не имеющую механизма воздействия на осуществление властных функций.

Правовая действительность России, помимо непосредственного и представительного правления выделяет комплексные формы народовластия , совмещающие несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-консультативная); политических партий (регулятивноконсультативная) и использующих как непосредственное, так и представительное правления для выполнения своих целей и задач.

Глава 3. Виды форм непосредственной демократии

Классификация институтов прямой демократии имеет важное методологические значение. Она позволяет рассмотреть институты прямой демократии как систему, а также обозначить основные подходы к их содержательному анализу.

«Классификация, как и всякие приемы и методы изучения, носит субъективный характер, т.е. каждый ученый вправе иметь свой взгляд на эту проблему. Отсюда, естественно, допустимы несколько видов классификаций. Даже весьма совершенная классификация… не исключает, а предполагает другие виды, и поэтому было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации… и отвергать другие виды»34 .

Нельзя сказать, что вопрос классификации форм непосредственной демократии не исследован. Неоднократно он исследовался в работах современных авторов. Так, предлагались следующие классификации.

В зависимости от источника правового регулирования институты непосредственной демократии можно подразделить на конституционные и иные.

В зависимости от наличия или отсутствия правовой регламентации институты непосредственной демократии делят на правовые и фактические.

По кругу вынесенных на рассмотрение вопросов институты непосредственной демократии подразделяют на многоаспектные и одноаспектные.

По степени воплощения в действительности институты непосредственной демократии можно подразделить на реальные и фиктивные.

В соответствии с характером и степенью связей непосредственной демократии с народным представительством можно выделить институты, которые существуют только в связи с формированием и деятельностью органов местного самоуправления (выборы местных органов самоуправления, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями, народная правотворческая инициатива), и институты непосредственной демократии, связанные с решением любых вопросов местного значения (местный референдум, местные обсуждения, собрания граждан по месту жительства, сельские сходы).

Заслуживает поддержки предложенная в юридической литературе классификация институтов непосредственной демократии по способу воздействия на общественные отношения: правообразующие (референдум) и не образующие норм права (митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование)35 .

Следует признать обоснованной и правомерной классификацию институтов непосредственной демократии по регулярности их проведения на определенно-периодического и неопределенно-периодического действия36 .

Руденко В. Н. выделяет следующие типы институтов прямой демократии: по предмету правового регулирования институты прямой демократии на институты, регулирующие отношения по принятию гражданами управленческих решений и правотворческую деятельность граждан; институты, регулирующие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти.

По роли граждан в процессе принятия публично властных решений институты прямой демократии можно подразделить на «чистые» институты прямой демократии и смешанные институты прямой и представительной демократии. В первом случае гражданам принадлежит решающая роль на всех стадиях реализации института прямой демократии. Они в любое время могут выступить с инициативой принятия решения, участвуют в выработке вариантов его проекта, при необходимости выдвигают петицию с соответствующей инициативой, обеспечивают ее поддержку, участвуют в обсуждении проекта будущего решения и в голосовании по существу вопроса (сходы, петиционный референдум, а также некоторые разновидности народной правотворческой инициативы, отзыва депутата или выборного должностного лица, роспуска выборного органа власти, реализуемые с использованием механизма петиционного референдума). Во втором случае участие граждан в процессе принятия решения ограничено. У них может отсутствовать право инициативы принятия какого-либо решения (выборы, большинство разновидностей референдумов). Либо, наоборот, они могут быть наделены правом инициативы принятия решения, но право рассмотрения вопроса по существу и право принятия окончательного решения при этом может принадлежать представительному органу власти (некоторые виды народной правотворческой инициативы).

Л. А. Нудненко институты непосредственной демократии предлагает классифицировать по территории действия, т.е. в зависимости от уровня местного самоуправления: Для верхнего уровня местного самоуправления (город, сельский район) характерны: референдум; выборы; обсуждения; обращения, петиции, народная правотворческая инициатива граждан; отчеты и отзыв избирателями депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование. Для низшего уровня местного самоуправления (городское, сельское поселение): обсуждения; собрания (сходы) граждан по месту жительства; обращения и петиции в органы местного самоуправления и общественные объединения; народная правотворческая инициатива; отчеты и отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями.

В современной России в силу нормативного закрепления произошло разделение в формах непосредственного народовластия в зависимости от вида власти. Следует указать на различие в формах осуществления государственной и муниципальной власти. Так, основываясь на виде власти , автор предлагает выделить:

1. Группу форм непосредственного народовластия, используемого при осуществлении государственной и муниципальной власти;

2. Группу форм, используемых при осуществлении только муниципальной власти (напр. территориальное общественное самоуправление, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования).

Базовым основанием для классификации форм непосредственного народовластия является выполняемая функция (императивная, консультативная, регулятивная), соответственно которой существует закрепленный механизм реализации, учета волеизъявления.

Возможно подразделение форм непосредственного народовластия по территории использования: федеральный, уровень субъекта федерации, уровень муниципального образования. Уровень муниципальный так же подразделяется в зависимости от схемы осуществления муниципальной власти. При этом следует отметить, что самый широкий круг форм народовластия закреплен за муниципальным уровнем властеотношений, самый узкий – за федеральным уровнем осуществления государственной власти.

Поскольку показанные примеры различных подходов к основаниям классификации форм народовластия в научной литературе, так или иначе исследовались, автор приходит к выводу о том, что второй уровень классификации каждой конкретной формы народовластия в научной, учебной литературе проводился фрагментарно и вне общих комплексных подходов. В связи с этим, по нашему мнению, следует более подробно остановиться на этом уровне классификации.

Публичные слушания (по целям; по обязательности проведения; по кругу инициаторов проведения общественных слушаний).

Опрос (в зависимости от вида публичной власти, в чью компетенцию входит вопрос, выносимый на опрос; по территории проведения; по месту проведения; по способу голосования; по предмету опроса; по инициатору проведения опроса).

Митинги, шествия, демонстрации и пикетирования (по территории действия, по месту проведения, длительности).

Обсуждения (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью обсуждения; по целям проведения; по функциям; по предмету; по инициатору; по способу проведения).

Наказы (вида публичной власти, где происходит коррекция с его помощью; адресат наказа; предмет наказа; по срокам выполнения наказов).

Правотворческая инициатива (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью гражданской правотворческой инициативы; по предмету гражданской правотворческой инициативы; по инициатору; по адресату; по форме).

Обращения (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью коллективного обращения; по предмету обращения; по адресату и по способу принятия коллективного обращения).

Отчеты депутатов, органов и должностных лиц перед населением (в зависимости от вида публичной власти, где происходит коррекция с помощью отчета; по субъекту отчета; по результатам отчета; по срокам отчета; по предмету отчета).

Собрания и конференции (в зависимости от вида публичной власти, к которой относится вопрос, решаемый собранием; по обязательности принимаемого на собрании решения; по инициатору; по предмету; в зависимости от территории проведения).

Политические партии (по программе, имеющие представительство в органах власти или не имеющие).

Территориальное общественное самоуправление: по территории.

Референдум: по обязательности решения, принятого на референдуме; по способу проведения; по содержанию; по времени проведения; в зависимости от территории, на которой проводится референдум; по инициатору, по субъекту назначения.

Выборы: по процедуре проведения; в зависимости от сроков проведении; по территории проведения; по виду формируемого орган; по субъекту назначения.

Отзыв (объект отзыва; по инициатору проведения отзыва).

Сход: по инициатору проведения; по кругу субъектов, участвующих в реализации решения схода; по юридической силе решения принимаемого на сходе; в зависимость от вопроса, выносимого на сход; в зависимости от территориальных принципов построения муниципального образования.

Таким образом, классификация форм народовластия возможна на двух уровнях: всех форм и каждой конкретной формы.

Большая часть форм непосредственного народовластия может быть классифицирована по общим для всех основаниям, например, в зависимости от вида публичной власти; от территории проведения и каждая форма – по индивидуальным, характерным только для нее основаниям. Например, только опрос может быть классифицирован по способу голосования, а гражданская правотворческая инициатива по адресату; наказы по срокам выполнения, а коллективное обращение по способу принятия.

Кроме того, можно условно подразделить основания для классификации форм непосредственного народовластия на общие для всех (напр. вид власти, территория проведения) и специальные (способ принятия, сроки и обязательность).

Глава 4. Гражданское общество и народовластие: проблемы соотношения

Любая теория демократии исходит из той или иной модели гражданского общества, характеризующегося определенными структурами, институтами и динамикой развития.

Современное демократическое государство предполагает развитое гражданское общество, в котором взаимодействуют различные общественные организации, политические партии, где никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии. Политическая жизнь в демократическом государстве строится на основе идеологического, политического многообразия, многопартийности и т.д.

Государство может соответствовать характеристике демократического только в условиях сформировавшегося гражданского общества. Это государство не должно стремиться к этатизму, оно должно строго придерживаться установленных пределов вмешательства в экономическую и духовную жизнь, которые обеспечивают свободу предпринимательства и культуры. В функции демократического государства входит обеспечение общих интересов народа, но при безусловном соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.

России требовалось разрешить проблемы, разделенные в истории Западной Европы целыми столетиями: формирование ценностей свободы, суверенитета гражданина и гражданского общества; развитие новых представлений о нормах справедливости, личностной автономии; создание нации-государства, демократизации государственного строя, федерализма, местного самоуправления и т.д.

Высказанные аргументы ставят гуманитарные науки России перед необходимостью поиска если не формально определенного понятия гражданского общества, то хотя бы обозначения его места в системе общественных ценностей, а также соотношения с такими категориями как человек, его правовой статус, частная жизнь граждан, общество, государство и т.д.

В последнее время интерес к категории гражданского общества проявили представители самых разных общественных наук: философы, политологи, социологи, религиоведы. Появились некоторые исследования и в юриспруденции. Конституционалисты пытаются определить правовые рамки категории гражданского общества и определить его место в системе существующих институтов конституционного права, отраслевики рассматривают отдельные составляющие гражданского общества (политические партии, профсоюзы, предпринимательские союзы, неформальные организации и пр.), но сами по себе, вне связи с тем, что всех их объединяет в общем контексте гражданского общества.

На протяжении ХIХ века и первые десятилетия ХХ важнейшие проблемы, выдвинутые в работах Гоббса, Дж. Локка, И. Канта, Георга Гегеля и других мыслителей Нового Времени, нашли дальнейшую разработку и развитие у А. де Токвиля, Карла Маркса, Георга Спенсера, В. Парето, Г. Моски, Макса Вебера, А. Мишеля, Л. Дюги, Б. Кроче, К. Шмитта и других.

Идея гражданского общества на протяжении последних десятилетий расширялась и углублялась, дополнялась идеей демократии, основанной на политическом плюрализме, общем конкурсе и партнерстве конкурирующих социальных групп; идеей ограничения государственной власти установленными правовыми нормами, идеей индивидуальной свободы человека, расширением демократии в социальном плане.

Недавнее возрождение «дискурса гражданского общества» отражает саму суть всего многообразия изменений, происходящих в современной политической культуре38 .

Несмотря на распространение этого понятия и разрастание дискуссий по поводу его содержания, наличия и структуры, до сих пор так и не создана систематическая теория гражданского общества.

Предлагается выделить три элемента гражданского общества и три уровня его анализа:

– объективный, предполагающий изучение «фактического наличия институтов и структур гражданского общества во всех сферах жизни общества»,

– функциональный, представляющий собой «анализ процессов функционирования, связей и взаимосвязей различных элементов и структур гражданского общества», – субъектный, когда «предметом становятся сами агенты социального действия»39 .

Подчеркнем, что в странах с развитой демократической системой чаще всего исследуются второй и третий уровни, а в странах новой демократии внимание исследователей в основном сосредоточено на первом.

Важно выделение структурного и личностного подходов к пониманию социальной базы гражданского общества. В рамках структурного подхода делаются попытки выделить те слои в социальной структуре общества, которые могут стать основным фундаментом гражданского общества. Личностный подход предполагает поиск тех элементов личности, особенностей социального поведения индивидов, которые способствуют формированию гражданского общества.

Социальная база гражданского общества определяется как совокупность членов данного социума, ориентированных на формирование и поддержание функционирования гражданского общества. Ориентированность индивидов может быть осознанной и неосознанной; ее выражение происходит в трех основных формах: информационной, нормативно-ценностной и деятельностной.

Информационная форма ориентации предполагает у человека наличие знаний, позволяющих ему осуществлять эффективный контроль за деятельностью властей, строить свои взаимоотношения с другими индивидами, организациями и органами власти исходя из основных принципов существования гражданского общества. Это те знания, которые позволяют человеку быть субъектом гражданского общества: знания в области права (знание своих прав и обязанностей, способов защиты своих прав), знания в области политической сферы (знание структуры органов власти, объема компетенций того или иного органа власти и т.д.), осведомленность о событиях, происходящих в стране, регионе или местном сообществе.

Нормативно-ценностная форма ориентации предполагает усвоение основных ценностей гражданского общества. Под ценностями в данном случае можно понимать «совокупность базовых идей, представлений, принципов теории гражданского общества; их закрепление в фундаментальных нормах и стандартах, регулирующих поведение социальных субъектов различных уровней».

Деятельностная форма ориентации заключается в осуществлении деятельности, способствующей становлению гражданского общества: по защите прав, и сотрудничество с общественными организациями, и участие в местном самоуправлении и т.д. В этом же блоке стоит рассматривать не только само действие, но и установки на соответствующие действия.

Принципиальным вопросом функционирования гражданского общества является вопрос его взаимоотношений с государством. Здесь важно избежать двух крайностей: с одной стороны анархического настроя, отрицания необходимости государства, восприятия государства как источника зла, неспособности увидеть важные положительные функции, выполняемые государством, с другой стороны рассмотрения государства как некоего абсолюта, единственного спасителя и источника всех изменений в общественной жизни.

По мнению Н. А. Бобровой гражданское общество – это общество, обладающее способностью контроля за властью40 . Между тем нельзя контролировать власть (очевидно, речь, идет о государственно- властных институтах), не обладая для этого необходимыми властными полномочиями41 . Вместе с тем отождествление структуры гражданского общества только с публично-правовой сферой в значительной мере обедняет его содержание.

Считается, что «определяющим моментом становления гражданского общества является социальная ответственность», определяющая «пределы допустимой деятельности отдельных индивидов, групп, организаций в обществе» 42 .

Гражданское общество определяется как тип общественного устройства, отличительным признаком которого является реальная многосубъектность общественной, экономической, социальной, культурной и политической жизни. Оно представляет собой совокупность субъектов общественной жизни (индивидов, их общностей, организаций), реализующих свои частные интересы и взаимосвязанных друг с другом в процессе экономической, социальной, политической и духовной деятельности.

Гражданское общество можно определить как совокупность негосударственных публично- и частноправовых ассоциаций граждан, деятельность которых направлена на обеспечение материальных и духовных потребностей своих членов, всего общества в целом. Оно представляет собой комплексное явление, регламентированное не только нормами права, но и морали, традиций, содержание которого определяется историческим, опытом, национальными традициями и уровнем развития демократии и культуры в конкретном обществе.

Необходимо определить, в какой сфере общественных отношений развивается гражданское общество.

Как известно, в наиболее общей форме все отношения в обществе делятся на две сферы: публичную и частную.

Представители политической науки, в силу своей атрибутивной связи с общественной жизнью, прежде всего, указывают на публичную сферу, в которой «свободно развивается ассоциативная жизнь» субъектов гражданского общества в виде деятельности массовых движений, партий, группировок по убеждениям и т.д.

Философы, напротив, рассматривают гражданское общество как совокупность неполитических отношений в обществе: экономических, социальных, нравственных, религиозных, национальных и т.д.43 .

Однако большинство ученых относят гражданское общество к сфере частной жизни, независимой не только от государства, но и от политики в широком смысле слова. В их числе И. А. Ильин, Ю. М. Резник, К. О. Магомедов, И. И. Кравченко, К. С. Гаджиев и др.44 .

Многогранный характер отношений гражданского общества с государством проявляется во всех без исключения сферах социальной жизни: политика и экономика, право и мораль, экология и культура. Они составляют равноправные социальные пространства, в которых развиваются связи общественности и различных общественных объединений граждан с институтами государственной власти и власти органов местного самоуправления.

Нельзя согласиться с исследователями, которые утверждают, что отношения в рамках гражданского общества не опосредованы государством45 . В. В. Гребенников, Ю. А. Дмитриев, В. В. Пылин справедливо отмечают, что гражданское общество проникает в сферу деятельности государства, участвуя в его формировании и контроле за ею деятельностью, а государство воздействует на отношения к сфере гражданского общества, прежде всего осуществляя их правовое регулирование. Суть этих отношений состоит в том, что государство как бы выстраивает правовую модель гражданского общества, которая затем наполняется конкретным содержанием46 .

гражданского общества I социальной мысли. М., 1993. С. 21; Магомедов К. О., Смольков В. Г. Гражданское общество. М., 1993.

С. 17; Кравченко И. И. Концепция гражданского общества в философском развитии//Полис. 1991. № 5. С. 136; Гаджиев К. С.

Гражданское общество и правовое государство//Мировая экономика и международные отношения, 1991, № 9. С. 5.

Безусловно, частью гражданского общества являются те институты политической власти, которые участвуют в ее формировании и контроле за ее деятельностью: политические общественные объединения (партии, избирательные объединения, массовые общественные движения), временные ассоциации граждан (забастовочные комитеты, оргкомитеты митингов, собраний и иных публичных мероприятий), группы давления, лоббирования и иные публично-правовые негосударственные ассоциации граждан.

Вместе с тем отождествление структуры гражданского общества только с публично-правовой сферой в значительной мере обедняет его содержание. Для обозначения рассматриваемой сферы общественных отношений используют термин «публично-правовая сфера гражданского общества».

В свете изложенного возникает вопрос: в какой мере гражданское общество, выступая представителем интересов человека, может вмешиваться в сферу его гражданских интересов, объединяя их в целях более эффективной реализации? Иными словами, возникает проблема соотношения частной жизни граждан и их интересов, реализуемых ими в публично-правовой сфере, через институт гражданского общества.

На данный вопрос поможет найти ответ соотношение гражданского общества и демократии памятуя о том, что каждой теории демократии соответствует свое гражданское общество.

Если рассматривать субъекты гражданского общества и субъекты демократии, и попытаться найти то общее, что их объединяет, то в центре всей системе окажется человек, с его частными и публичными интересами , добровольно, либо в силу своей природы переданными обществу. Само по себе гражданское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему или, выражаясь языком права – комплексный правовой институт. Хотя далеко не все отношения в рамках гражданского общества регламентируются правом вообще и конституционным в частности . Так или иначе, гражданское общество можно определить как совокупность негосударственных публично- и частно-правовых ассоциаций граждан, деятельность которых направлена на обеспечение материальных и духовных потребностей своих членов, всего общества в целом.

Диалектика взаимоотношений государства и гражданского общества свидетельствует, что их воздействие на развитие и деятельность друг друга взаимно . И правовое регулирование отношений в сфере гражданского общества происходит как по инициативе государства, так и в результате воздействия на него институтов гражданского общества. Этот процесс на различных исторических этапах неодинаков. С учетом уровня демократии, политической и правовой культуры в обществе на одних этапах роль локомотива в развитии гражданского общества принадлежит государству, на других этапах – самому гражданскому обществу и его институтам.

Как взаимосвязанные элементы единой общественной системы, гражданское общество и государство обусловливают друг друга . Состояние гражданского общества, его потребности и цели определяют основные черты и социальное назначение государства. Качественные перемены в структуре гражданского общества, содержании основных сфер его деятельности, неизбежно приводят к изменению характера и форм государственной власти.

Безусловно, сегодня в теории и практике остро стоит проблема взаимоотношения гражданского общества и государства: государство выстраивает правовую модель гражданского общества, которая затем наполняется конкретным содержанием .

Некоторые «институты гражданского общества формируются вопреки государству» (К. О. Магомедов, В. Г. Смольков).

Государственность имеет тенденцию приобретать те формы и тот характер, которые соответствуют уровню развития и характеру гражданского общества.

Государство обслуживает гражданское общество, а не наоборот. Попытки идти вразрез с этим естественным соотношением, приводить гражданское общество в соответствие с велениями государственной власти в конечном счете неизменно имели разрушительные последствия и не давали искомого результата47 .

Если исходить из того, что гражданское общество представляет собой комплексное явление, регламентированное не только нормами права, но и морали, традиций, содержание которого определяется историческим, опытом, национальными традициями и уровнем развития демократии и культуры в конкретном обществе, то следует определить термин «публично- правовой сферы гражданского общества»48 .

Нельзя не согласиться с мнением О. Е. Кутафина, что «в условиях традиционной неразвитости институтов гражданского общества в нашей стране необходимо конституционное закрепление основ их свободного саморазвития»49 . Практически именно к закреплению правовых основ гражданского общества и общих принципов его взаимоотношений с государством и должно сводиться содержание этого конституционно- правового института.

Таким образом, публично-правовую сферу гражданского общества можно определить как правовое закрепление основ, институтов гражданского общества и механизм их жизнедеятельности .

В современной научной литературе широкое распространение получила теория плюрализма, согласно которой главная задача государства – достижение общегражданского консенсуса путем учета и координации множества интересов различных групп населения, снятие или смягчение противоречий, поиск гражданского согласия, направленные на интегрирование общества. Государство при этом воспринимается не как безликое коллективное сообщество людей, в котором была бы растворена индивидуальность, а как сообщество свободных индивидуумов, объединяющихся на солидарной основе.

В том случае, когда процесс переговоров с властью институционализирован, мы можем говорить о существовании демократических практик50 . Существование разрозненных демократических практик не делает политическую систему демократической. Но если возникает система таких практик, покрывающая основные группы населения и вводимая в действие в случае обсуждения наиболее важных для общества проблем, то мы можем говорить о демократической политической системе. При этом предполагается, что демократическая практика затрагивает не только взаимоотношения власти и других социальных субъектов общества, но и взаимоотношения самих этих социальных субъектов – индивидуумов, групп, корпораций, политических партий и т.д.51

Таким образом, в центре исследования соотношения демократии и гражданского общества оказываются не выборы власти, не референдумы и не контроль за властью со стороны гражданского общества, как это имеет место в большинстве теорий демократии, а эффективная система переговоров между социальными субъектами, позволяющая поддерживать значительный запас легитимности политического режима .

Конечно, как показывает практика, для демократизации гражданского общества государственные институты не всегда являются эффективным инструментом, так как это нередко приводит к бюрократизации и усилению власти государства.

Гражданское общество стало парадигмой, определяющей возможное направление общественных реформ.

Демократия не просто делает гражданское общество необходимым, она создает все основные условия для его возникновения и развития:

1. Социальная свобода, демократическое государственное управление, существование общественной сферы политической деятельности и политических дискуссий. Социальная свобода создает возможность для самореализации человека в обществе;

2. Гласность и связанная с ней высокая информированность граждан, позволяющая реально оценивать хозяйственную конъюнктуру, видеть социальные проблемы и предпринимать шаги по их разрешению.

3. Соответствующее законодательство и конституционные гарантии права гражданского общества на существование.

Таким образом, основная функция гражданского общества – наиболее полное удовлетворение материальных, социальных и духовных потребностей общества.

Структура гражданского общества носит в основном горизонтальный характер: все организации гражданского общества относятся к числу добровольных самоорганизующихся и самоуправляющихся.

В социально-политическую сферу гражданского общества входят общественно-политические организации и движения, различные формы общественной активности граждан (митинги, собрания, демонстрации, забастовки), органы общественного самоуправления по месту жительства или в трудовых коллективах, негосударственные средства массовой информации. В данной области в условиях многопартийности политические партии, не находящиеся у власти, вполне отвечают критериям субъектов гражданского общества. Они являются негосударственными объединениями (организациями), существуют независимо от государства и стремятся к реализации своих интересов. Организации и объединения социально-политической сферы гражданского общества создаются и действуют, как и все субъекты гражданского общества, на основе общественной инициативы.

Однако в гражданском обществе не исключены и вертикальные связи, возникающие тогда, когда ряд однотипных объединений организует местный орган, членами которого они и становятся.

Взаимоотношения гражданского общества и государства в реальности сложились так, что первенствует государство, у которого в руках политическая власть. Вместе с тем следует отметить, что гражданское общество есть крупнейшая общественная сила, с которой государство не может не считаться. Гражданское общество и государство постоянно идут навстречу друг другу. Гражданское общество обращается к государству со своими инициативами, требующими государственной поддержки (прежде всего, материальной), интересами, требованиями, просьбами и т.д.52

Государство идет навстречу гражданскому обществу в разных формах: это изучение гражданских инициатив (их поддержка или неодобрение), выделение материальных средств для развития активности многих объединений, организаций, фондов. Практически во всех современных демократических странах в системе властных структур организованы и функционируют специальные органы для связи с организациями гражданского общества53 .

Гражданское общество является одним из важных рычагов в системе «сдержек» и «противовесов» стремлению политической власти к абсолютному господству54 .

Нуждаясь в государственной поддержке, гражданское общество делегирует представителей организаций гражданского общества для участия в работе ряда государственных органов. Существуя независимо от государства, будучи самообразующимися и саморегулирующимися, организации гражданского общества различных форм взаимодействуют с государством. Это активное участие в избирательных компаниях и референдумах, большие возможности в формировании общественного мнения (в частности с помощью независимых телевизионных и радиоканалов и периодической печати), возможности в организации компаний сопротивления проведению тех или иных государственных реформ.

Государство, учитывая, что гражданское общество есть источник легитимности политической силы, стоящей у власти; контакты с организациями гражданского общества являются для государства крупномасштабным источником информации о состоянии общества, его интересах, настроениях, отношении к господствующей политической власти создает различные формы контроля за развитием гражданского общества: взаимодействие с организациями гражданского общества в различного рода властных структурах, создание совместных органов, включающих представителей государства и общественных организаций.

Демократический режим предполагает тесное взаимодействие государства и гражданского общества как основы политической и экономической стабильности.

Подлинный, реальный переход к демократии в решающей степени определяется наличием структур и институтов, способных сложиться в гражданское общество.

Ни демократическому государству и подлинному народовластию, ни гражданскому обществу не может сопутствовать успех, если его граждане пребывают в состоянии дезорганизации и не располагают в нем сетью общественных структур, способной мобилизовать и четко выразить общую политическую волю, превратить ее в эффективный инструмент управления.

В данном аспекте чрезвычайно важен вопрос о формах непосредственного народовластия, механизме их реализации, поскольку остановка на декларативных, хоть и демократических принципах без механизма их реализации не приведет ни к гражданскому обществу, ни к демократическому государству.

Демократия и гражданское общество соотносятся как взаимообусловленные и взаимозависимые понятия. Это определяется общностью субъектов, однонаправленностью целей, едиными базовыми понятиями.

Глава 5. Субъекты непосредственного народовластия

Понятие субъекта непосредственной демократии имеет свою специфику. Субъекты непосредственной демократии это не просто граждане и организации, которые являются носителями субъективных прав и обязанностей. В данном случае акцент делается на права, а не на обязанности, а права этих субъектов реализуются только в политической сфере. В отличие от классического понятия субъекта права здесь невозможно говорить о физических и юридических лицах, так как многие коллективные субъекты непосредственной демократии не обладают и не могут обладать признаками юридического лица.

Под субъектами непосредственной демократии понимается тот активный элемент (индивид или коллектив), который путем непосредственного властного изъявления осуществляет государственную или иную публичную власть.

Многонациональный народ Российской Федерации – категория, впервые использованная на практике действующей Конституцией РФ.

Субъектом народовластия является многонациональный народ Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ сохранил свое юридическое верховенство, но это отнюдь не означает равенства правосубъектности его и государства. На самом деле объем правомочий многонационального народа, осуществляемый им непосредственно путем вступления в конституционно-правовые отношения, исчерпывающим образом определен Конституцией. Это референдум и выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа. Этот подход отвечает современному юридическому представлению о народе как совокупности граждан, ассоциированной в рамках единого государства (См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право РФ. С. 85).

Нация, как субъект непосредственного народовластия не может быть названа по следующим причинам: во-первых, в России сейчас невозможно выделить ни одной нации, которая была бы представлена как целое на какой-либо конкретной территории, при отсутствии на ней представителей других наций. Во-вторых, для реализации национального суверенитета необходимо обладание рядом неотъемлемых качеств, которыми обладает далеко не каждая нация в Российской Федерации. В-третьих, право наций на самоопределение вовсе не обязательно может быть реализовано исключительно через обладание ею суверенитетом.

Необходимо отметить наличие определенного соотношения понятий «народ» и «избирательный корпус», поскольку в литературе встречается отождествление этих понятий, происходит подмена одного понятия другим55 . В этой связи уместно заметить, что еще И. П. Трайнин отмечал: «Голосует не народ, не все взрослое население, а лишь те, кто пользуется избирательным правом»56 .

Государство, наделяя гражданина избирательными правами, не может не считаться с политической целесообразностью его участи в избирательном процессе. Если под избирательным цензом понимать всякое условие, которым закон ограничивает участие в выборах, то нет избирательной системы, в которой не имелся бы избирательный ценз. Современные правовые системы знакомы с этим институтом избирательного права, а различные виды цензов рассмотрены в работах многих авторов. Общепризнанной считается классификация И. М. Гессена, который разграничил две категории цензов: «…одни конструируют избирательную способность (или неспособность) отдельного индивида как такового; другие признают избирательную способность (или неспособность) за определенной общественной группой или классом»57 .

Первые устраняют от участия в выборах индивида, независимо от принадлежности к тому или иному общественному классу; вторые – определенную, более или менее многочисленную группу. С началом всеобщего избирательного права совместимы индивидуальные избирательные цензы и не совместимы избирательны цензы, имеющие классовый характер.

К первой категории относятся цензы: гражданства «как политическое право оно принадлежит не человеку, а гражданину; оно имеет свой источник в государственном праве, которое его дарует и его регламентирует»58 ; возрастной – установленное законом требование, согласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста59 ; оседлости60 ; способности к осуществлению общественных функций (общегражданской дееспособности)61 ; личной независимости избирателя62 ; личностный; квартирный; образовательный63 .

Что касается групповых (классовых) избирательных цензов, то они не часто воспринимаются законодателями и носят по преимуществу экономический характер. К этой группе цензов можно отнести: имущественный (с точки зрения автора, отнесение данного ценза к индивидуальному или групповому зависит от размера ограничения); пола64 ; принадлежность к определенному вероисповеданию65 .

Таким образом, избирательный корпус – это такая конституционно-правовая категория (юридически обособленная совокупность людей, отражающая социальную структуру гражданского общества), которая обладаем правом через непосредственное и окончательное волеизъявление формировать высшие органы государственной власти и решать вопросы государственной и общественной жизни от имени народа и нации Что же касается понятия «народ», то с юридической точки зрения оно отождествляется с понятием «граждане» и определяется принадлежностью данной совокупности людей к соответствующему государству. Следовательно, понятия «народ» и «избирательный корпус» взаимонезаменяемы, и их отождествление недопустимо.

Институт ограничения избирательного права знаком как дореволюционной, так и современной России. Так, основы думского избирательного права были заложены Положением о выборах от августа 1905 г., которое предусматривало некоторые ограничения избирательного права.

Вполне объяснимо лишение избирательного права «воинских чинов, бродячих инородцев и опороченных по суду». Но явно не демократическим делением стало ограничение прав женщин и студентов Указом от 11 декабря 1905 г. К выборам допускались рабочие, которым первоначально было отказано в праве голоса. Показательно отстранение от выборов лиц, стоявших на низкой ступени гражданского развития, поскольку избирательное право является общественной функцией, для осуществления которой необходима соответствующая подготовка. Этим в какой-то мере мотивируется введение имущественного ценза, так как лица, достигшие определенного хозяйственного успеха, обладали, как правило, общественно-политическими знаниями.

Развитие правовых норм даже при полной смене общественно-политического устройства невозможно без сохранения обеспечивающих историческую связь элементов развития. К 1917 г., к моменту создания советской избирательной системы, народы России имели более чем полувековой опыт формирования земских учреждений, которые создавались на принципах выборности и были повсеместно распространены. Так, Положением о выборах августа 1905 г. предусматривалось многое из того, что было впоследствии заимствовано советским избирательным законодательством. К примеру, был сохранен ценз неопороченности, не позволявший голосовать осужденному или подследственному. Этот принцип получил развитие в институте лишения избирательных прав по приговору суда.

Необходимо заметить, что и в советском государстве вплоть до 1936 г. действовали такие групповые цензы, как гражданский и классовый (например, для кулачества, духовенства) и политический (в России – это служба в бывшей полиции, особом корпусе жандармерии и в охранных отделениях). Конституция РСФСР 1936 г. их отменила.

Новое в отношении круга избирателей и лишенцев в документах периода становления законодательства об избирательной правосубъектности заключалось в расширении числа избирателей в отдельных местностях за счет снижения избирательного возраста с 18 до 16 лет (Саратовский горсовет)66 и за счет включения в состав избирателей не упомянутой в Конституции категории – организованных кустарей (Тульская губерния)67 .

Круг избирателей расширялся также за счет более точных формулировок, отгораживавших середняка от неправильного лишения избирательного права (Самарская, Олонецкая губернии)68 . Положением о производстве выборов в Московский Совет от 9 февраля 1920 г. и Инструкции «О порядке производства перевыборов Московского и районного Советов» от 11 апреля 1921 г. домохозяйки, инвалиды, отстранялись от выборов, что сужало круг голосовавших69 .

Эти документы перечисляют меньшее количество категорий лиц, обладавших правом голоса, нежели ст. 64 Конституции 1918 г. Здесь не называются командиры Красном Армии, крестьяне, кустари.

Все остальные ранее существовавшие и иные действующие цензы в России относятся к группе индивидуальных. Так, до 1958 г. лишение избирательных прав было возможно только за совершение тяжких преступлений, причем в качестве дополнительного наказания преступникам судом устанавливался и срок этого лишения. В 1958 г. было отменено лишение избирательного права по суду.

Избирательного права лишались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Неопределенность и неправомерный характер данной меры очевиден. Оценку психического состояния личности мог дать и суд, и медицинский орган. Но и то обстоятельство, что человек страдает психическим заболеванием, еще не говорит о том, что он недееспособен и не может участвовать в выборах. На практике это приводило к тому, что избирательные комиссии порой не допускали к голосованию вполне способного на осознанные действия больного. В 1988 г. в Конституцию СССР были внесены новые изменения. Ст. 96 устанавливала условия неучастия в выборах и голосовании психически больных лиц, признанных судом недееспособными, лишенных свободы по приговору суда, содержащихся под стражей в порядке уголовно-процессуального законодательства. Такой порядок лишения применялся при выборах народных депутатов СССР.

Законом РСФСР от 16 октября 1990 г. «О референдуме РСФСР»70 закреплялось, что в референдуме не участвуют психически больные граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Однако ст. 32 Конституции РФ 1993 г. установлено следующее ограничение избирательного права: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда». Категория психически больных граждан, признанных судом недееспособными, исключена.

Конституционную формулировку ограничения избирательного права воспроизводили действующие в тот момент Федеральный закон от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации»71 ; Федеральный закон от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»72 .

При регулировании цензов избирательного права в ст. 4 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ»73 было предусмотрено право законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации своими законами и иными нормативно-правовыми актами устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком проживания на определенной территории Российской Федерации (соответственно уровню проводимых выборов). Устанавливался минимальный возраст кандидата: не менее 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет – при выборах главы исполнительного органа государственной власти (президента) субъекта Российской Федерации и 21 года – при выборах главы местной самоуправления. Закреплялся ценз оседлости: сроки обязательного проживания на указанной территории не могли превышать одного года.

Некоторые ограничения пассивного избирательного права были закреплены в отраслевом законодательстве. Так, Федеральным законом от 17 мая 1995 г. «О выборах Президента Российской Федерации» в ст. 3 устанавливался возрастной ценз и ценз оседлости (проживания на данной территории) для кандидатов в Президенты РФ: «Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет».

Следует отметить, что и действующее законодательство о выборах устанавливает аналогичные цензы для активного и пассивного избирательного права. Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации»74 закрепляет следующие ценз пассивного избирательного права: гражданства, оседлости, возрастной, обладание активным избирательным правом. Федеральные законы 2002 г. и 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»75 для пассивного избирательного права закрепляет ценз гражданства, возрастной и обладания активным избирательным правом.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»76 , указывая, что избиратель – гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, допускает возможность устанавливать Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста.

Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать на день голосования 21 год на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, 30 лет – на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и 21 год – на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Следующий субъект народовластия – многонациональное население субъектов Федерации.

Новым субъектом народовластия в современной России стало население муниципального образования.

Для его определения используется термин «местное сообщество»77 . Выделяют признаки, характеризующие местное сообщество: единая социальная общность, складывающейся в результате взаимодействия людей, характеризующаяся добровольной самоорганизацией; самоуправляемостью; способностью непосредственно осуществлять присущие им социальные функции; первичность (изначальность) по отношению к тем субъектам права, которые формируются социальными общностями; местные интересы; выполнение специфических функций, ограничение рамками территориальных единиц (муниципальных образований).

Следующий субъект форм народовластия – группа граждан. В данном случае речь идет об установленном законом числе лиц для осуществления определенной формы народовластия. В качестве примера можно назвать требование Федерального закона «О политических партиях» – в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов политической партии; в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии. Закон г. Москвы от 11 декабря 2002 г. «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве»78 устанавливает, что для регистрации гражданской законодательной инициативы в Думе требуется 50 тысяч подписей жителей города Москвы в поддержку гражданской законодательной инициативы.

Таким образом, в узком смысле субъектами процесса осуществления форм народовластия является круг субъектов, который в соответствии с законодательством имеет право, используя ту или иную форму народовластия, участвовать в процессе народовластия. Субъектами народовластия в узком смысле являются: многонациональный народ Российской Федерации, многонациональное население субъектов Федерации; местное сообщество; группа граждан.

В широком смысле субъектами народовластия можно назвать и субъекты, на которые законодательством возложены обязанности по назначению, подготовке и проведению форм народовластия, гарантированию субъективного права на участие в управлении: органы государственной власти и местного самоуправления. Общепризнанное утверждение Е. И. Козловой, о том, что субъектами конституционно-правовых отношений могут быть те субъекты, на которых правовые нормы данной отрасли возлагают определенные обязанности и которым предоставляют права, можно преломить и на субъекты народовластия в широком смысле.

Субъект непосредственного народовластия в широком смысле – это носитель прав и обязанностей при осуществлении народовластия в установленном законом формах.

Субъект непосредственного народовластия в узком смысле – это носитель прав и обязанностей при прямом волеизъявлении по решению определенных вопросов, коррекции осуществления властных функций органами власти, сопоставление воли народа с деятельностью властных органов в установленном законом формах.

В данной группе особое место занимают избирательные комиссии, комиссии референдумов (Центральная, субъектов Федерации, территориальные, окружные и участковые). С учетом их ведущей роли в организации выборов и референдумов не возникает никаких сомнений в отнесении их к числу участников этих отношений.

В эту группу отнесем отдельную личность (прежде всего граждан).

Субъектом, носителем права на участие в референдуме является, согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации, гражданин Российской Федерации. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Есть несколько исключений из общего правила для некоторых форм народовластия: исключения из ценза гражданства и возрастного ценза.

В вопросе классификации субъектов народовластия возможны различные основания. Прежде всего, классификация субъектов народовластия по стадиям подготовки и проведения. Сходство в подготовке и проведении народовластия позволяет выделить следующие стадии: назначение, подготовка и проведение. Возможны стадии инициирования и исполнения решения. Таким образом, субъекты форм народовластия можно подразделить по стадиям.

К субъектам народовластия в широком смысле правомерно отнести круг субъектов инициирования той или иной формы народовластия. Следует отметить, что это не только инициативные группы.

Круг субъектов инициирования референдума, например, изменялся в процессе развития института референдума в России.

Закон РФ «О референдуме» 1990 г. выделял две группы субъектов, наделенных правом выступать с инициативой назначения референдума. Различие между ними состояло в неравенстве их полномочий в этой области. Первая группа обладала непосредственным правом требовать от уполномоченного органа назначить референдум при условии соблюдения установленной законом процедуры. Таким правом обладала совокупность граждан РСФСР в составе не менее одного миллиона человек, имеющих право на участие в референдуме, а также не менее 1/3 от общего числа народных депутатов РСФСР. Вторая группа была значительно более многочисленна. Ее образовывали государственные и общественные органы, коллективы предприятий, учреждений и организаций, а также отдельные граждане. Однако эти лица не обладали непосредственным правом требования назначения референдума, а вынуждены были действовать через названные выше субъекты, входящие в первую группу.

Согласно ст. 14 действующего ФКЗ о референдуме инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию – в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации;

3) федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и Федеральным конституционным законом.

В законодательстве субъектов Российской Федерации круг инициаторов форм народовластия различен. Например, количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, устанавливается законом и не может превышать 2 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, а в поддержку инициативы проведения местного референдума – 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума79 .

Выдвинуть инициативу проведения референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума80 .

На муниципальном уровне инициаторами, помимо населения муниципального образования, могут быть так же главы муниципальных образований и депутаты представительных органов.

На следующем этапе процедуры подготовки проведения референдума, назначении , необходимо обратить внимание на субъект, носитель обязанности. На сегодняшний день, согласно Конституции РФ и действующему закону о референдуме, этим правом обладает Президент Российской Федерации; референдум субъекта и местный референдум назначают представительные органы соответствующего уровня.

На стадии подготовки референдума главным субъектом является избирательная комиссия – комиссия референдума, органы государственной и муниципальной власти; инициативные группы и общественные организации, в первую очередь – политические партии; граждане.

На стадии проведения референдума основной субъект – комиссия референдума, органы государственной власти, помимо уже названных субъектов права на участие в голосовании – граждан; наблюдатели.

На стадии реализации решения референдума основным субъектом являются органы власти, в чью компетенции входит реализация решения.

Таким образом, на примере института референдума была проведена классификация субъектов этой формы народовластия по этапам организации и проведения референдума.

Существуют различные классификации субъектов избирательного процесса.

Ю. А. Веденеев и С. Д. Князев классифицируют субъектов избирательных правоотношений следующим образом:

– индивидуальные – избиратели, кандидаты, доверенные лица;

– коллективные – избирательные объединения;

– государственные – государственные органы, избирательные комиссии, органы местного самоуправления, средства массовой информации, учреждения, организации;

– политические.81

Возможно подразделение субъектов народовластия по территории проведения той или иной формы; по виду форм народовластия.

Л. А. Нудненко предлагает подразделить круг субъектов непосредственной демократии в системе местного самоуправления «…на индивидуальные и коллективные. Коллективными субъектами непосредственной демократии признаются организованные, обособленные группы людей, наделенные правами выступать в отношениях прямого волеизъявления в системе местного самоуправления как единое персонифицированное целое. Они представлены: избирательным корпусом местного сообщества; собраниями граждан по месту жительства; инициативными группами граждан в связи с подачей петиций, возбуждением вопроса об отзыве выборного должностного лица или члена выборного органа местного самоуправления и т.д.».

С. Д. Князев негативно относится к включению в число коллективных субъектов собрания и группы избирателей, считая их совместной формой реализации избирателями принадлежащих им прав82 , указывая, что коллективный субъект должен иметь устойчивый характер, определенную внутреннюю организацию, особый набор полномочий. Следует разделить мнение Л. А. Нудненко о том, что: «все названные признаки присущи и для групп избирателей. Устойчивый характер групп избирателей обеспечивается в течение периода проведения избирательной кампании, особый набор полномочий предусмотрен упомянутым выше Федеральным законом от 22 мая 2002 г., определенная внутренняя организация предполагает наличие руководителя, возможность создания инициативной группы. Кроме того, всякое объединение (не только группа избирателей, но и политическая партия, общественное объединение) по существу-форма реализации гражданами принадлежащих им прав. Следовательно, группы избирателей следует признать коллективным субъектом непосредственной демократии на местном уровне».

В русле упомянутой классификации выделяют следующие группы субъектов: органы государственной власти и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления; общественные формирования – политические партии, общественные объединения, имеющие право участвовать в выборах, избирательные блоки; физические лица – избиратели, кандидаты.83

Субъекты непосредственной демократии можно подразделить на обязательные и факультативные . Л. А. Нудненко обязательными субъектами прямого волеизъявления на местном уровне называет граждан, местное сообщество. К числу факультативных субъектов непосредственной демократии в системе местного самоуправления она отнести наблюдателей от избирательных объединений и блоков при подаче и подсчете голосов на избирательных участках. Избирательные объединения и блоки вправе, но не обязаны, направлять наблюдателей на избирательные участки.

Таким образом, субъект процесса осуществления форм народовластия может быть рассмотрен в узком смысле, как непосредственный носитель права решения того или иного вопроса с использованием установленной законом процедуры (многонациональный народ Российской Федерации; многонациональное население субъектов Федерации; население муниципального образования – местное сообщество; группа граждан), и в широком смысле, как субъект-носитель прав и обязанностей в процессе осуществления форм народовластия [гражданин (лицо без гражданства, иностранец – в установленных законодательством случаях), инициативная группа, органы власти, избирательные комиссии, общественные объединения-политические партии и иные].

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Введение

1.1 Референдум

1.2 Выборы

3. Проблемы конституционного регулирования институтов непосредственной демократии в РФ

4. Практика Конституционного Суда РФ по запросам, связанным с конституционностью норм российского законодательства о референдуме

Заключение

Список литературы

Введение

Совокупность конституционных норм, регулирующих однородные общественные отношения, представляет собой конституционный институт, например, институт главы государства, институт прав и свобод человека и гражданина, институт парламента и т.д. В настоящей курсовой работе излагается общее представление об конституционных институтах непосредственной демократии в Российской Федерации. Серьезные шаги в деле преодоления конституционного кризиса были предприняты Президентом Российской Федерации в условиях сложной политической ситуации осени 1993г. Его указом "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации" от 15 октября 1993 г. устанавливается дата проведения референдума по проекту Конституции - 12 декабря 1993г. На всенародное голосование выносится проект Основного Закона, одобренный Конституционным совещанием. Были созданы реальные условия для демократического порядка обсуждения проекта и принятия Конституции России. Принятая 12 декабря 1993г. путем референдума, Конституция России стала началом нового этапа общественного развития нашей страны. Впервые в истории Российской государственности Конституция принята всенародным голосованием. Конституция России - это нормативный правовой акт высшей юридической силы, закрепляющий основы конституционного строя; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; системы, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета 1993. 25 декабря. В X1 в. слово народовластие (демократия) стало, очень популярным у народов и политиков всего мира. Что же представляет собой демократия (народовластие) и в чем причины ее популярности?

В современном языке слово “демократия” имеет несколько значений. Его первое, основополагающее значение связано с этимологией, происхождением этого термина. “Демократия” переводится с древнегреческого как “народовластие” или, используя расшифровку этого определения американским президентом Линкольном, “правление народа, избранное народом и для народа”.

Понятие демократии как народовластия (и другие производные от него трактовки демократии) является нормативным, поскольку базируется на нормативном подходе к этому феномену, предполагающем построение категории исходя из человеческих идеалов, ценностей и пожеланий. Демократия характеризуется в этом случае как идеал, основанный на таких основополагающих ценностях, как свобода, равенство, уважение человеческого достоинства, солидарность. В первую очередь именно своему ценностному содержанию демократия обязана такой популярностью в современном мире.

В данной курсовой работе рассматриваются Конституционные институты прямой демократии в соответствии с Российским Конституционным правом.

Народовластие и основные формы его существования в РФ.

* носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

* высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

* граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

В процессе создания данной работы, был исследован довольно большой объём различных учебных пособий, но использованы только самые общепризнанные и доступные, например таких известных авторов как, Козлова Е. И., Кутафин О. Е., Баглай М. В. и др. Также приводятся некоторые правовые акты и судебная практика Конституционного суда. Итак, целью работы является изучение самой демократии в России, её форм и конкретно таких основных институтов как: референдум и выборы, насколько это возможно в допустимых рамках объёма курсовой работы. Актуальность данной темы является очевидной, т.к. изучение и анализ данной темы является необходимым на современном этапе формирования российского общества.

Современный этап развития нашего общества характеризуется крупнейшими преобразованиями российского государства и его правовой системы. Идет активный процесс формирования России как правового демократического суверенного государства, признающего приоритет общечеловеческих ценностей и международного права.

Предмет исследования - демократия.

Объект исследования - конституционные институты непосредственной демократии.

Задачи исследования:

Рассмотрение основ конституционного строя РФ;

Анализ непосредственной демократии;

Анализ нормативно-правовой базы прямой (непосредственной) демократии в России.

Методы работы - сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, метод функционального анализа.

Структура работы. Исследование состоит из введения, Основной части, заключения и приложения.

1. Характеристика понятия «непосредственная демократия»

Непосредственная Демократия - понятие, охватывающее совокупность форм и средств (институтов) непосредственного осуществления народом в РФ принадлежащей ему власти. Ее основу составляет Конституция РФ, ст. 3 которой гласит, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Помимо референдумов и выборов институтами также являются народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту их жительства и работы. В науке конституционного права принято делить институты народной демократии на две группы: императивного и консультативного характера. Особенность императивных форм состоит в том, что принимаемое народом решение является окончательным, обязательным, никакому последующему утверждению государственных органов или органов местного самоуправления не подлежит (только может официально провозглашаться ими как состоявшееся, принятое). Императивными формами являются императивный референдум и выборы депутатов и выборных должностных лиц населением. Особенность консультативных форм демократии состоит в том, что выявленная с их помощью воля народа (населения) отражается в решении соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления (становится основой такого решения). Однако хотя орган самостоятельно формулирует окончательный текст своего акта, он не может при этом изменить, исказить волю народа(населения). Консультативными формами непосредственной демократии принято считать консультативные референдумы (опросы), народные обсуждения, инициативы (в том числе и правотворческие), петиции. Решения собраний (сходов) граждан в одних случаях носят императивный (например, при выборах органов территориального общественного самоуправления, выдвижении кандидатов в депутаты), в других - консультативный характер (например, при выражении своего мнения по вопросам строительства в микрорайоне или населенном пункте нового объекта, обсуждении сообщения главы муниципального образования и др.). В том же значении, что и "непосредственная демократия", употребляются понятия "прямая демократия", "непосредственное народовластие".

1.1 Референдум

Референдум - это способ принятия гражданами решений по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни путем всенародного голосования. Право каждого гражданина Российской Федерации участвовать в референдуме закреплено в ст. 32 Конституции РФ как форма реализации права граждан на участие в управлении делами государства Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета 1993. 25 декабря. . Референдум проводится на всей территории России, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума голосует лично и обладает одним голосом. Контроль над волеизъявлением гражданина не допускается; в ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день референдума 18 лет. Не имеет права участия гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. На референдум Российской Федерации не могут выноситься вопросы: " изменения статуса субъектов Российской Федерации; " досрочного прекращения или продления полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов этих органов либо отсрочки таких выборов; " принятия или изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; " введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; " принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;" амнистии и помилования. Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, а также конституционные гарантии их реализации. Федеральный закон устанавливает, что проведение референдума исключается в случае введения на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Повторный референдум не проводится в течение года после дня обнародования результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.

1.2 Выборы

Другой формой непосредственной демократии являются выборы.

В преамбуле Закона от 6 декабря 1994г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» говорится «Демократические свободные выборы в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления Российской Федерации являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государство гарантирует свободные волеизъявление граждан на выборах путем защиты демократических принципов и норм избирательного права».Выборы - не просто техническая процедура формирования тех или иных органов путем голосования, это прежде всего очень сложный политический процесс, в который вовлечены различные группы и слои общества, политические партии и иные общественные объединения. Именно на выборах происходит столкновение политических и экономических интересов отдельных лиц и различных кланов. Демократические выборы позволяют гражданам избирать и смещать государственных деятелей, влиять на состав правящих элит и их лидеров и поэтому являются важнейшей частью политического процесса, а сама избирательная кампания чаще всего происходит в форме острых столкновений противоборствующих политических сил. Иными словами, выборы - это всегда борьба за власть. И очень важно, чтобы как можно больше людей понимали существо этого политического процесса, прежде всего свое место в нем, и участвовали в выборах осознанно, а не в качестве механизма для голосования, добиваясь избрания действительно достойных. В странах с высокой политической культурой и политической устойчивостью выборы выступают фундаментом демократичности общества. Эффективность выборов зависит от многих факторов, среди них весьма важное место принадлежит утвердившейся в той или иной стране избирательной системе. В подавляющем большинстве стран свободные, “честные” (без фальсификации) и регулярные выборы рассматриваются как один из важнейших признаков демократии. Прямая демократия позволяет осуществлять власть самим народом без политических посредников. Отсюда и ее название - непосредственная, т.е. та, которая проводится в жизнь через следующие институты прямого народовластия: выборы на основе всеобщего избирательного права, референдумы, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. К положительным моментам прямой демократии можно отнести то, что она: дает больше возможностей (по сравнению с представительными институтами) для выражения интересов граждан и их участия в политическом процессе; в большей мере обеспечивает полную легитимизацию власти; обеспечивает контроль за политической элитой и т.п. Недостатки прямой демократии - это отсутствие стойкого желания у большинства населения заниматься данной управленческой деятельностью, сложность и дороговизна проводимых демократических мероприятий, низкая эффективность принимаемых решений вследствие непрофессионализма большинства "правителей" и т.д. Выборы в Российской Федерации осуществляются в соответствии с определенными принципами.

Традиционно в советский период к принципам избирательного права относили: всеобщность выборов; равноправие избирателей на выборах; непосредственность избрания депутатов и тайну голосования, обеспечивающую свободу волеизъявления избирателей на выборах. Всеобщим признается такое избирательное право, при котором все взрослые граждане мужского и женского пола имеют право принимать участие в выборах. Равное избирательное право трактуется в Федеральном законе как участие граждан на выборах «на равных основаниях», то есть когда все избиратели имеют равные права и обязанности. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов непосредственно. Тайное голосование- обязательный атрибут демократической системы выборов, абсолютная привилегия избирателей. Избиратель проявляет свою волю без всякого контроля за ним, давления или запугивания, а также с сохранением своего гарантированного права никому и никогда не сообщать о своем выборе того или иного кандидата.

2. Конституционное регулирование основных институтов непосредственного народовластия в РФ

Движение к демократической избирательной системе в Российской Федерации проходит в острой борьбе различных точек зрения, позиций и лежащих в их основе корпоративных интересов. Для исторической ситуации в современной России возможность политических выборов выходит за рамки обычной и рутинной задачи и процедуры, которые характерны для стран с давно сложившимися традициями демократии. Она становится одновременно проблемой смены базовых ценностей и ориентацией сознания и поведения, понимания и восприятия публичной власти как гражданской политической собственности и достояния. И более того, само восприятие государственных институтов как правовых явлений, становится для нас проблемой цивилизационного выбора. Политические выборы проводятся или не проводятся не в зависимости от опросов общественного мнения, а потому, что так установлено действующим конституционным правом - политическим соглашением между гражданским обществом и государством, выраженным на языке взаимных прав, обязанностей и ответственности, не зависящих от ситуативного и произвольного желания сторон следовать им или не следовать. Правила организации и проведения выборов потому и называются правовыми, юридически сформулированными и оформленными, что они применяются безотносительно к тому, нравятся они или не нравятся высшим должностным лицам государства и другим политикам, правым и левым, консерваторам и радикалам; устраивают они или не устраивают по тем или иным соображениям отдельные социальные, политические и корпоративные группы. Такова действительная, а не мнимая цена реального перехода к системе электоральной демократии, основанной на волеизъявлении граждан - их объективном праве быть субъектами политического права. Избирательное право является базовой юридической структурой, внутри и в рамках которой через избирательные правила и процедуры, стандарты и ограничения осуществляется становление, формирование и преобразование демократической государственности, ее конституирование в качестве публично-правовой формы организации народовластия. Именно избирательное право резюмирует два важнейших признака политической демократии - рассеянный плюралистический характер политической власти и ее сменяемость (ротацию) только по итогам периодически проводимых выборов. Важно юридически и институционально определить место избирательных процедур в механизме формирования и функционирования переходной к системе политической демократии структуры. А это делает необходимым выяснение политико-правовой природы избирательной демократии и входящих в нее административно-правовых институтов, которые отвечают ее внутреннему смыслу - обеспечению полной и безусловной реализации права граждан избирать и быть избранными.

Во всех современных, демократически организованных государствах выборы - это институт и процесс принятия политико-правовых решений, субъектом которого является общество в лице его дееспособных граждан, а объектом - политико-государственная власть. Посредством конституционных выборов осуществляется публичное политическое воспроизводство государства, а именно - социальная ротация или перераспределение (перегруппировка или передача) законодательных и исполнительных функций и полномочий внутри сил и групп интересов, политически и юридически оформивших себя. Поэтому любая альтернатива конституционным выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка, и в итоге к вытеснению граждан и их территориальных, политических и иных объединений на периферию политической системы и как следствие - к оформлению режима политического господства государства над обществом. Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. № 2 С. 22-29.

Референдум Российской Федерации (всероссийский референдум) - всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Решения, принятые всероссийским референдумом, обладают высшей юридической силой, в каком-либо утверждении не нуждаются и обязательны для применения на всей территории Российской Федерации. Помимо всероссийских референдумов могут проводиться республиканские (республик в составе Российской Федерации), региональные и местные референдумы по наиболее важным вопросам жизни республики, региона и т. д.

3. Проблемы конституционного регулирования институтов непосредственной демократии

Как известно, Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 годаhttp://nvk520.narod.ru/law/konst2002.html - _ftn1 , разрабатывалась и принималась в условиях затяжного конституционного кризиса. Работа Конституционного Совещания в экстремальном режиме и всенародное голосование по проекту Конституции в условиях цейтнота не могли не отразиться на содержании Конституции. Несовершенство Конституции, перспективы принятия конституционных поправок постоянно являются предметом политических и научных дискуссий. Однако чаще всего обсуждается конституционная модель разделения властей, вопросы распределения компетенции между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством. При этом сторонники пересмотра Конституции указывают на несбалансированность полномочий высших органов государственной власти, противники - на неизбежную дестабилизацию в случае перераспределения конституционных полномочий. Зачастую обсуждаются проблемы федерализма, разграничения компетенции “по вертикали”, иногда даже ставится вопрос о приемлемости федеративного устройства для России. Другие положения Конституции, не имеющие явно выраженного политического характера, как правило, незаслуженно обходятся вниманием, хотя они тоже носят основополагающий характер и также не лишены некоторых существенных недостатков. Так, в действующей Конституции, в отличие от предыдущей, отсутствует глава об избирательной системе. Конституционное регулирование институтов непосредственной демократии явно недостаточно, в Конституции закрепляются лишь “демократическое государство” (ст. 1) принцип народовластия и высшие непосредственные формы его осуществления - референдум и свободные выборы (ст. 3), активное и пассивное избирательное право (ст. 31), принципы выборов Президента РФ (ст. 81), выборность депутатов Государственной Думы (ст. 96). Отсутствие раздела (главы) об избирательной системе многие исследователи оценивают как конституционный пробел и указывают на необходимость внесения соответствующих изменений в Конституциюhttp://nvk520.narod.ru/law/konst2002.html - _ftn2 . Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. “Конституционное право Российской Федерации”, М., 2001. Некоторые исследователи отмечают и положительные стороны: отсутствие детальной конституционной регламентации институтов непосредственной демократии побудило законодателя развивать избирательное и референдумное законодательство. Так, в 1994 году на основе принятой в 1993 году Конституции РФ принят Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан” - первый рамочный законодательный акт, консолидировавший все основные нормы избирательного законодательства. В 1995 году на основе данного базового закона приняты Федеральные законы “О выборах Президента РФ” и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ”, в соответствии с которыми в 1995 году проведены выборы в Государственную Думу, а в 1996 году - выборы Президента РФ. В дальнейшем федеральное избирательное законодательство развивалось по пути увеличения массива и детализации норм. Опыт федеральных и региональных выборов учитывался законодателем, и возникающие проблемы побуждали законодателя находить нормативные решения к следующим выборам. Принятый в 1997 году Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” был значительно сложнее и больше по объему. В 1999 году в избирательное законодательство были внесены многочисленные нововведения (например, декларирование доходов и имущества кандидатов, указание сведений о судимостях). В том же году приняты новые Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” и “О выборах Президента РФ”, по которым прошли выборы депутатов в 1999 году и досрочные выборы Президента в 2000 году. В 2002 году принят третий базовый избирательный закон - Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” (далее - Федеральный закон “Об основных гарантиях …”), на основании которого к следующим федеральным выборам будут разработаны и приняты новые законы о выборах. С одной стороны, каждые новые выборы проходят по новым законам, а развитие избирательного законодательства продолжается по циклической системе “новый базовый закон - новые законы о выборах - выборы по новым законам - анализ опыта и разработка новых решений - новый базовый закон”. С другой стороны, избирательное законодательство достигло такой степени систематизации и детализации, что в принципе можно ставить вопрос о разработке и принятии Кодекса РФ о выборах и референдумах (или Избирательного кодекса РФ и федерального закона об общих принципах организации и проведения референдумов в РФ), общую часть которого составят основные, гарантийные нормы, особенную часть - разделы об особенностях выборов в различные органы (на выборные должности) государственной власти и местного самоуправления, в межгосударственные органы, о референдумах различных уровней, о голосовании по вопросу отзыва. Однако встречается неожиданное конституционное препятствие кодификации избирательного законодательства. Избирательное законодательство, выборы, референдум формально не отнесены к предметам ведения РФ (ст. 71) либо к предметам совместного ведения (ст. 72), и, соответственно, к компетенции федерального законодателя (ст. 76). Упоминаются лишь “гарантии прав и свобод человека и гражданина” и “формирование федеральных органов государственной власти”. По-видимому, статьи 71-72 Конституции РФ нуждаются в соответствующих дополнениях. Предлагаемые дополнения к указанным статьям не направлены на перераспределение предметов ведения и носят технический характер. Следует отметить, что подобных технико-юридических недостатков в статьях 71 и 72 довольно много, в связи с чем со временем может встать вопрос о полной ревизии данных статей Конституции. Обращает на себя и бессистемное расположение предметов ведения. Исторически это объясняется тем, что нормы этих статей были воспроизведены из Федеративного договора 1992 года практически в неизменном виде. Не закреплены в Конституции принципы избирательного права, хотя к моменту принятия Конституции РФ их система в основном сформировалась. Некоторые нормы-принципы избирательного права, не заложенные в Конституцию, закрепляются во всех избирательных законах (например, в ст. 3 Федерального закона “Об основных гарантиях …”). К числу таких принципов относятся всеобщее равное прямое избирательное право, тайное голосование, обязательность и периодичность проведения выборов, проведение выборов независимыми избирательными комиссиями, открытость и гласность избирательного процесса, а также альтернативность выборов и равенство статуса кандидатов. Применительно к институту референдума действуют аналогичные принципы, а также принцип обязательности решений, принятых на референдуме. Данные принципы по своей сущности и по значению фактически стали конституционными. Некоторые принципы закреплены во многих международных договорах о правах человека, обязательных для России. Существует мнение, что принципы избирательного права не нуждаются в конституционном закреплении в силу очевидности и бесспорности, однако это не совсем так, иногда они все-таки неправомерно ставятся под сомнение. Отсутствие конституционного закрепления лишает данные принципы повышенной правовой защиты (например, посредством конституционного судопроизводства) и ставит в зависимость от воли законодателя. Действующая Конституция, в отличие от предыдущей, не упоминает избирательные комиссии в качестве органов, на которые возлагается организация и проведение выборов, несмотря на то, что проведение выборов избирательными комиссиями является традиционным для России. Универсальной общемировой модели организации выборов на сегодняшний день не существует, но в любом случае механизм организации выборов должен соответствовать принципу справедливых выборов. А.А.Вешняков проводя исследование международных избирательных стандартов, формулирует общие требования к административным структурам, организующим выборы: объективность, беспристрастность, независимость, недопустимость политического давления, открытость и гласность, и выделяет следующие организационные механизмы администрирования выборов: правительственный подход, судебный подход, многопартийный подход и экспертный подход. Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. С. 13-18 По мнению А.А.Вешнякова законодатели России совершенно обоснованно выбрали модель, близкую к экспертному подходу. По-видимому проведение выборов независимыми избирательными органами является оптимальным решением, поскольку самостоятельность и независимость комиссий, а также порядок формирования, обеспечивающий неоднородность состава комиссий создают организационные условия для проведения справедливых выборов. В России получили законодательное закрепление и признание принципы деятельности избирательных комиссий - коллегиальность, открытость и независимость. Избирательные комиссии организационно самостоятельны и функционально, в пределах своей компетенции, независимы от органов государственной власти (Президента РФ, законодательных, исполнительных, судебных и иных государственных органов), органов местного самоуправления, общественных объединений и других организаций, при этом они обязаны соблюдать Конституцию, исполнять законы, а также судебные решения. Комиссии и их члены не несут ни перед кем политической ответственности, юридическая (публично-правовая) ответственность комиссий в виде расформирования наступает за определенные нарушения (неисполнение судебного решения, срыв выборов). Члены комиссий с правом решающего голоса не могут быть произвольно освобождены от своих обязанностей, их мандат не является императивным. Система избирательных комиссий является сложной, многоуровневой и неоднородной. За время правовой реформы система избирательных комиссий прошла в своем развитии эволюцию от группы временных избирательных органов при представительных органах (Советах) до умеренно централизованной системы самостоятельных и независимых избирательных органов. Избирательные комиссии федерального и регионального уровней (а согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях …” - также комиссии территориального уровня) действуют на постоянной основе и являются государственными органами, комиссии муниципальных образований создаются органами местного самоуправления и входят в их систему. Окружные и участковые комиссии создаются на период избирательных кампаний и являются временными избирательными органами. По всей видимости, избирательные комиссии являются публично-властными органами особого рода. В зависимости от уровня они формально отнесены либо к государственным органам, либо к органам местного самоуправления, статус временных комиссий вообще не определен. Однако общественные объединения формируются на добровольной основе, по усмотрению организаторов, без прямого вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления и, как правило, без императивного указания на то в законе. Порядок формирования избирательных комиссий, их компетенция и властные полномочия не оставляют сомнений в их публично-властной природе.

Поскольку избирательные комиссии всех уровней обладают публично-властным статусом, а ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии - также статусом государственных органов, неизбежно встает вопрос о месте избирательных комиссий в системе публичной власти. Однако властные полномочия как раз и заключаются в том, чтобы принимать общеобязательные решения. Публичновластные полномочия избирательных комиссий выражаются в том, что они оформляют, легитимируют интерпритируют через призму избирательного законодательства волеизъявление избирательного корпуса, а также в том, что они принимают обязательные решения в сфере избирательных правоотношений. Соотношение категорий “государственный орган” и “орган государственной власти” является неопределенным, в частности, применительно к избирательным комиссиям. Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин разделяют органы государственной власти и вспомогательные органы, обеспечивающие деятельность органов государственной власти, такие, как Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. 1997. При таком подходе, который представляется предпочтительным, органами государственной власти следует считать государственные органы, обладающие государственно-властными полномочиями. Однако такими органами являются и ЦИК России, и избирательные комиссии субъектов РФ. Не имеет общепризнанного решения вопрос о месте избирательных комиссий в системе разделения властей, поскольку избирательные комиссии не укладываются в традиционную триаду “ветвей власти”. Они не входят в систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, ни тем более в систему представительных либо судебных органов. В российской системе государственной власти действуют и другие органы государственной власти, прямо не отнесенные ни к одной из основных “ветвей власти”, такие, как органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, Центральный банк РФ, Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. Более того, является дискуссионным вопрос о месте Президента РФ в системе разделения властей. Следует согласиться с М.В. Баглаем, который относит Центральную избирательную комиссию, прокуратуру РФ, Счётную палату РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Центральный банк РФ к числу “органов государственной власти с особым статусом”http://nvk520.narod.ru/law/konst2002.html - _ftn20 , Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. “Конституционное право Российской Федерации”, М., 2001. то есть государственных органов, не относящихся ни к одной из основных ветвей власти. В рамках традиционной триады “ветвей власти” избирательным комиссиям и некоторым другим государственным органам нет места, однако подобная коллизия свидетельствует не о нелегитимности таких органов, а о несовершенстве теории разделения властей. Следует признать, что классификация государственных органов на законодательные, исполнительные и судебные является неполной. Что касается избирательных комиссий, то они, образуя в системе “особое ответвление власти”, являются организационным выражением особой ветви публичной власти - “избирательной власти”. Концепция "избирательной власти" получила наибольшее распространение в конституционной доктрине стран Латинской Америки, однако и некоторые отечественные исследователи поддерживают тезис о существовании избирательной власти. По мнению Ю.А.Веденеева, "Конституция Российской Федерации … ввела в юридический оборот новую для отечественно-правовой теории и практики категорию - избирательную власть", более того, "именно через демократический избирательный процесс политическая власть, носителем которой являются граждане, трансформируется в государственную, представленную парламентом и правительством". Веденеев Ю.А., Князев С.Д. Избирательные правоотношения: понятие, политико-правовое содержание и структура // Журнал российского права. 1998. № 10/11. С. 71-83. Однако при таком подходе избирательная власть как конституционно-правовая реальность существует во многих государствах независимо от её признания либо закрепления, (соответственно, она уже существовала в России на момент принятия Конституции). Более того, в демократических государствах "избирательная власть" является основой государственной власти, а если смотреть шире - всей системы публичной власти. Избирательная власть представляется как сложное публично-властное образование, включающее избирательный корпус и его власть, осуществляемую на выборах, референдумах и в иных формах, и систему независимых избирательных органов. По крайней мере первая её составляющая существует в любом демократическом государстве, а во многих государствах, в том числе и в России, организационное обособление избирательной власти выражается в создании независимых избирательных органов. В принципе выборы и референдумы могут проводиться и органами любой из основных ветвей власти, но в этом случае появляется больше возможностей для политического и административного давления на избирательные органы. Чрезвычайно полезным может оказаться введение института народной законотворческой инициативы, тем более, что успешный опыт такого рода имеется как в России на региональном уровне в некоторых субъектах РФ, так и в конституционной практике многих зарубежных государств. По мнению В.В.Комаровой, “попытки закрепления механизма реализации гражданской законодательной инициативы в региональном законодательстве должны подтолкнуть федеральные органы государственной власти на подобный шаг”. Народная правотворческая инициатива может стать дополнительным связующим звеном между государством и гражданским обществом. Усилия ряда политических сил и общественных объединений, направленные на инициирование референдума, будут направлены в другое, более конструктивное русло, а проигнорировать внесенный гражданами законопроект (отклонить без основательных причин либо затянуть его рассмотрение на несколько лет) Государственная Дума вряд ли сможет по политическим соображениям. Для реализации данной идеи потребуется внести изменения в Конституцию и принять Федеральный закон “О народной правотворческой инициативе”.

4. Практика Конституционного Суда Российской Федерации по запросам, связанным с конституционностью норм российского законодательства о референдуме

Несмотря на то, что среди полномочий Конституционного Суда Российской Федерации отдельно не выделяется такая функция, как контроль за проведением выборов и референдумов Конституционный суд неоднократно обращался к вопросу о соответствии Конституции положений законодательства о выборах и референдуме в Российской Федерации. Конституционным Судом было принято более 70 решений по данным вопросам.

К наиболее значимым можно отнести правовые позиции, выраженные:

В Постановлении от 30 апреля 1995 года где установлено, что признание того факта, что отсутствие гражданина на момент составления списка избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа включать его в список избирателей на соответствующем избирательном участке;

В Постановлении от 27 апреля 1998 года в котором содержится признание не соответствующими Конституции таких условий пассивного избирательного права, как достижение кандидатом минимального и максимального возраста и продолжительность его проживания на отдельной территории;

В Постановлениях от 17 ноября 1998 года и от 1 февраля 2005 года Конституционный Суд РФ последовательно отстаивает представительный характер парламента. Суть позиции КСРФ, сводится к тому, что «…демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому если установленный барьер (5 или 7%) будет преодолен лишь одним избирательным объединением, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условия демократии. Таким образом, однопартийный парламент не конституционен по сути» 3, что должно быть в числе общепризнанных принципов международного права;

В Постановлении от 9 июля 2002 года Конституционным Судом установлено, что соответствующие должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего и непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, и что такой подход не противоречит обязательствам Российской Федерации, закрепленным в ее международных договорах.

В Постановлении от 11 июня 2003 года Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении общенационального референдума и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов;

В Постановлении от 30 октября 2003 года критерием, позволяющим различать предвыборную агитацию и информирование, Конституционный Суд счел лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае это неправомерно, противозаконно ограничивает конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушает принципы свободных и гласных выборов;

В Постановлении КСРФ № 3-П от 21 марта 2007г. установлено, что федеральному законодателю надлежит установить механизм проверки Конституционным Судом Российской Федерации, решений ЦИК РФ, который не предполагает отнесение к судам общей юрисдикции решения юридических споров, относящихся по своей природе, характеру и последствиям к конституционному судопроизводству. В Постановлении от 21 марта 2007 года решен ряд вопросов касающихся проведения референдума в Российской Федерации.

В частности, признано соответствующим Конституции Российской Федерации, положение п.6 ч.5 ст.6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», согласно которому не могут выноситься вопросы о принятии и изменении федерального бюджета, об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования, данные законоположения, не допуская вынесения на референдум вопросов, связанных с бюджетными обязательствами Российской Федерации, не предполагают запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств РФ, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете.

Не противоречит Конституции положение ч.7 ст.6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», в соответствии, с которым вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования. По ходатайству постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, в суде был разрешен вопрос о праве Конституционного Суда осуществлять проверку конституционности федеральных конституционных законов. Конституционный суд постановил, что так как принимаемые на основе и во исполнении Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, они подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации.

В мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации еще раз вернулся к вопросу взаимодействия институтов непосредственной и представительной демократии. Ранее высказанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сводится к тому, что провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граждан Российской Федерации на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция Российской Федерации исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции Российской Федерации (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конституции Российской Федерации, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме.

Референдум и свободные выборы как высшие формы непосредственной демократии имеют собственное предназначение, взаимосвязаны и дополняют друг друга в процессе осуществления народовластия. С этим нельзя не согласиться. Однако вывод о том, что они являются равноценными, не столь очевиден. С точки зрения некоторых судей Конституционного Суда Российской Федерации из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум - всенародное голосование - является первичной формой народовластия.

В обоснование своей позиции ее сторонники приводят следующие аргументы:

1. Посредством иерархии законов референдуму отводится главная роль в системе народовластия, так как Конституция Российской Федерации устанавливает, что референдум регулируется федеральным конституционным законом, а выборы - федеральным законом.

2. Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием, а не выборным органом.

3. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации (часть вторая статьи 40 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"), тогда как итоги выборов могут быть отменены судом в целом либо по отдельным округам.

Из этого делается вывод о том, что федеральный законодатель не вправе вводить ограничения для проведения референдумов, так как ограничения, организации и проведения референдумов, предусматриваемые федеральным законодателем, противоречат Конституции Российской Федерации и Резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 1121 "Об инструментах участия граждан в представительной демократии" (1997 г.), в которой подчеркнута необходимость расширения возможностей для непосредственного участия граждан в политической жизни. Парламентская Ассамблея акцентировала внимание на том, что связанные с проведением референдума злоупотребления не должны заслонять его реальную цель - обеспечить осуществление представительной демократии с все более широким привлечением граждан, участие которых консолидирует демократию и укрепляет доверие граждан к властям. Все вышеизложенное позволяет, сторонникам высказанных позиций провозглашать приоритет референдума над выборами. Конституционные основы института референдума Российской Федерации как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 года "О референдуме Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года) и Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции от 27 сентября 2002 года), устанавливающих принципы, порядок назначения, подготовки и проведения референдума. Эти законы содержат положения об обстоятельствах и условиях, назначение и проведение референдума.

В своем Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации установил, что референдум, обеспечивающий непосредственное участие граждан в управлении делами государства не может подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права

Таким образом, анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, по вопросам референдума. Сводится к следующим тезисам. Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа

Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета. Референдум как всенародное голосование по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны, взаимосвязаны, дополняют друг друга, несмотря на то, что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия. Федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.

Осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии, или как противовес институтам представительной демократии.

Заключение

Суверенитет народа относится к числу обязательных исходных принципов любой демократической конституции, хотя казалось бы, в наше время в цивилизованном мире ее уже никто не оспаривает. Исторически она возникла в ходе революционной борьбы народов против феодального абсолютизма (XVII-XVIII вв.) и противопоставлялась претензиям монархов на неограниченную власть как на мандат, якобы полученный свыше. Таким образом, понятие суверенитета, разработанное еще в XVI веке Ж. Боденом (Франция), для обоснования безраздельности государственной власти, было использовано в новом значении: для утверждения демократической концепции государства и народовластия.

Конституционный принцип суверенитета народа и сегодня напоминает всем властителям о том, от кого они получили власть, а следовательно, во имя кого эту власть обязаны употреблять. Суверенитет народа - это первоисточник власти. Воля народа, выраженная в юридически релевантных формах, является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти. Суверенитет народа неразрывно связан с правами и свободами человека и гражданина. В этом его гуманистическая сущность. Народ никогда не бывает един в своих целях, ибо различны интересы его социальных групп, поэтому отличить реализацию суверенитета народа от эгоистических устремлений к власти опытных демагогов часто бывает очень трудно, юридические принципы здесь помогают лишь в небольшой степени. Отсюда исключительна важность правовой детализации принципа суверенитета народа, создание надежных гарантий для реализации этого принципа в жизни. Развитие и защита прав и свобод человека и гражданина - самое важная их этих гарантий.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета 1993. 25 декабря.

2. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 октября 1995 г., N 42, ст. 3921.

Подобные документы

Понятие и история развития института референдума в России, его значение в реализации народовластия. Порядок его проведения. Роль решений Конституционного Суда РФ по запросам связанным с проверкой конституционности норм законодательства о референдуме.

курсовая работа , добавлен 03.12.2016


Основные институты непосредственной демократии: референдум (всероссийский, региональный, местный), выборы, отзыв депутата, собрания, митинги, демонстрации, пикетирования. Различие между представительным правлением и непосредственным народовластием.

курсовая работа , добавлен 05.03.2015


Историческое становление и развитие референдума в России. Содержание конституционного права граждан на участие в референдуме. Принципы организации выборов. Референдум как высшая форма непосредственной демократии. Понятие, особенности местных референдумов.

реферат , добавлен 02.06.2016


Общественные отношения, возникающие в процессе реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм народовластия. Формы непосредственной демократии в местном самоуправлении, повышение его действенности.

контрольная работа , добавлен 06.01.2015


Сущность народовластия, формы ее осуществления. Представительные органы государственной власти субъекта РФ. Институты непосредственной демократии. Референдум и выборы. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц. Правотворческая инициатива граждан.

контрольная работа , добавлен 02.04.2015


Взаимодействие на местном уровне институтов прямой и представительной демократии. Признаки демократического режима. Основные формы демократии. Референдумы, сходы, собрания и другие формы непосредственной демократии. Народная правотворческая инициатива.

курс лекций , добавлен 11.02.2009


Единство представительной и прямой демократии. Нормативно-правовая база прямой (непосредственной) демократии в России, ее основные гарантии. Общероссийский референдум и другие институты прямой демократии. Референдумы в субъектах Российской Федерации.

контрольная работа , добавлен 12.03.2012


Понятие и основные виды референдума. Соотношение референдума со смежными институтами непосредственной демократии. Референдум как форма осуществления непосредственной демократии. Конституционно-правовое содержание права граждан РФ на референдум.

курсовая работа , добавлен 18.10.2013


Непосредственная демократия как конституционная форма народовластия в Российской Федерации. Виды институтов непосредственной демократии, классификация ее форм. Институт референдума и выборов. Референдумный процесс, правовой анализ системы выборов.

курсовая работа , добавлен 20.12.2016


Характерные черты субъекта непосредственной демократии. Народовластие и его нормативно-правовая основа. Основное отличие процедуры выборов от процедуры референдума. Местное самоуправление как форма народовластия. Политический режим современной России.

Конституционные основы политических общественных отношений в России определяют, кому принадлежит власть и властные полномо­чия, какие субъекты и в каком порядке их осуществляют. В соответствии с установленным в Конституции РФ принципом народного суверените­та (или народовластия) власть в стране принадлежит ее многонациональ­ному народу.

Народный суверенитет реализуется посредством представительной и непосредственной демократии (народного правления, власти народа). Представительная демократия означает, что граждане участвуют в осу­ществлении власти через избранных народных представителей (депута­тов парламентов, иных представительных учреждений).

Непосредственная демократия означает, что граждане напрямую участвуют в осуществлении власти. Посредством непосредственного волеизъявления каждый гражданин отдает свой голос по вопросу при­нятия того или иного публично-властного решения. Непосредствен­ная демократия может реализовываться в нескольких формах, основ­ными из которых в Российской Федерации являются: референдум, выборы, всенародное обсуждение, народная (правотворческая) ини­циатива, предложение (петиция), отзыв выборных должностных лиц, собрание граждан (собрание делегатов), сход граждан, публичные слушания.

Референдум это голосование граждан по законопроектам, действующим законам и другим вопросам общественного и государствен­ного значения. Референдум в России может проводиться на трех уров­нях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения референдумов определяются в Конституции РФ и в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации, а также в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации».

Федеральный референдум организуется и проводится в соответствии с ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Предметом федераль­ного референдума не могут быть некоторые установленные названным законом вопросы: об изменении статуса субъекта РФ; о досрочном пре­кращении или продлении срока полномочий высших органов государ­ственной власти; о перенесении сроков проведения выборов; о персональ­ном составе федеральных государственных органов; о принятии и об из­менении федерального бюджета; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов и другие вопросы ст. 6 ФКЗ. Каждый из названных вопросов должен быть решен в порядке, специально установ­ленном для его решения. В названном законе устанавливаются обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, поря­док организации и сбора подписей в поддержку инициативы проведе­ния референдума.

Инициатива проведения федерального референдума принадлежит Конституционному Собранию по вопросу принятия новой Конституции РФ (не менее, чем 2 млн. граждан РФ), а также федеральным органам государственной власти в случаях, предусмотренных международным договором и в соответствии с ФКЗ «О референдуме Российской Федера­ции» . Назначает федеральный референдум Президент РФ в соответствии со ст. 23 Закона, после того как Конституционный Суд РФ оценит ини­циативу проведения референдума по предложенному вопросу как соот­ветствующую Конституции РФ.

Центральная избирательная комиссия РФ признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосо­вало более половины его участников, принявших участие в голосо­вании. Решение, принятое на федеральном референдуме, обладает высшей юридической силой. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном ут­верждении. Такое решение может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения та­кого решения.

Свободные выборы, как и референдум, являются непосредствен­ным выражением власти народа (ч, 3 ст. 3 Конституции РФ). Выбо­ры это непосредственное волеизъявление граждан по вопросу за­мещения выборных должностей конкретными кандидатами. Выбо­ры в России проводятся на трех уровнях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы органи­зации и проведения выборов определяются в Конституции РФ и в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации», а также в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Выборы таких федеральных органов власти как Президент РФ и Государственная Дума проводятся на основе соответственно ФЗ «О выбо­рах Президента Российской Федерации» и «О выборах депутатов Госу­дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Порядок организации и проведения выборов специально рассматрива­ется в лекции 9 настоящего учебного пособия.

Всенародное обсуждение это непосредственное волеизъявле­ние граждан относительно содержания того или иного законопроек­та или конкретного вопроса общественного и государственного зна­чения. В отличие от референдума прямое волеизъявление граждан осуществляется не в форме голосования, а в форме направления за­мечаний и пожеланий по вопросу, вынесенному на всенародное об­суждение.

Всенародные обсуждения могут проводиться в России на трех уров­нях власти: федеральном, региональном и местном. Конституционно-правовые основы организации и проведения всенародных обсуждений определяются в действующем до настоящего времени Законе СССР 30.06.1987 «О всенародном обсуждении важных вопросов государ­ственной жизни». Возможность проведения всенародных обсуждений в настоящее время предусмотрена Регламентом Государственной Думы РФ. В законодательстве некоторых субъектов РФ и нормативных пра­вовых актах муниципальных образований всенародные обсуждения также предусматриваются в качестве форм непосредственной демо­кратии.

Народная (правотворческая) инициатива это разработка граж­данами проекта закона или иного правового акта и внесение его в упол­номоченный орган для рассмотрения и принятия при условии поддерж­ки реализации такой инициативы необходимым количеством голосов граждан, предусмотренным в соответствующей норме права. Внесенный гражданами проект правового акта подлежит обязательному рассмот­рению в соответствующем органе.

На федеральном уровне российской власти граждане не обладают народной (правотворческой) инициативой. Названная форма непосредственной демократии предусматривается в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации «, встре­чается в законодательстве субъектов РФ и соответствующих положени­ях местных органов.

Предложение (петиция) это направление гражданами в органы публичной власти обращений о принятии или отмене законов, дополнени­ях и изменениях действующего законодательства или проведении конкрет­ных социально-экономических реформ или государственных программ.

Такая форма непосредственной демократии как предложение (петиция) предусматривается в Конституции РФ, Федеральном законе «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», до сих пор действующем Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 г. (в ред. 02.02.1988 г.) «О порядке рассмот­рения предложений, заявлений и жалоб граждан» и других норматив­ных правовых актах советского периода. В настоящее время готовится федеральный закон, учитывающей современные реалии института пред­ложений (петиции).

Отзыв выборных должностныхлиц это форма непосредствен­ной демократии, при которой граждане имеют возможность досрочно прекратить полномочия избранного ими конкретного должностного лица (например, депутата путем прямого волеизъявления в порядке, предус­мотренном для проведения референдума, в связи с совершением отзы­ваемым лицом противоправных публично-властных актов, подтверж­денных в качестве таковых в судебном порядке).

На федеральном уровне российской власти граждане не обладают правом на отзыв выборных должностных лиц.

Собрание граждан (собрание делегатов) это форма непосред­ственной демократии, при которой граждане путем прямого волеизъяв­ления могут принимать обращения к соответствующим органам или из­бирать делегатов, призванных представлять интересы населения перед властными структурами.

Сход граждан это форма непосредственной демократии, при ко­торой граждане путем прямого волеизъявления принимают решения публично-властного характера, имеющие соответствующую юридиче­скую силу и обязательное значение на соответствующей территории.

Публичныеслушания это форма непосредственной демократии, при которой на заседании, организованном уполномоченными органа­ми местного самоуправления с участием населения, принимаются ре­шения, как правило, по проектам нормативных правовых актов, про­граммам развития территорий и т. д.

Понятие и характеристика прямой демократии

В современном мире и политике демократия выступает одним из наиболее часто употребляемых понятий, что, в том числе, объясняется сложностью и многоаспектностью соответствующей категории. При этом необходимо отметить, что одним из наиболее древних типов (форм) демократии по праву признается ее прямая (или непосредственная) разновидность.

В общем виде, понятие прямой демократии может быть сформулировано следующим образом:

Определение 1

Прямая (непосредственная) демократия – форма политической организации и общественного устройства, сущностной характеристикой которой выступает то, что наиболее важные для развития и жизнедеятельности общества решения инициируются, принимаются и исполняются непосредственно гражданами.

Иными словами, прямая демократия характеризуется непосредственным осуществлением процедуры принятия решений самим населением, в том числе, в результате нормотворчества в соответствующей сфере.

При этом в современной литературе отмечается, что определенная универсальность непосредственной демократии, на протяжении исторического развития позволяла ей как выступать в качестве отдельной целостной системы (например, в древнегреческих государствах-полисах), так и в виде элемента более крупной социально-политической организации современных государств.

Признаки прямой демократии

Сущностные признаки прямой (непосредственной) демократии, в том числе те их них, которые могут быть сформулированы исходя из содержания приведенного выше определения рассматриваемой категории, оказывают непосредственное влияние на те формы, в которых она может воплощаться в общественной жизни. В этой связи, представляется целесообразным подробнее остановиться на выделяемых в специальной литературе признаках прямой (непосредственной) демократии. В частности, в числе таковых принято называть:

• Основной – это народ, на который возлагается не только сам процесс разработки, принятия и реализации политически значимых решений, но и ответственность за соответствующую деятельность;
• В рамках прямой демократии обнаруживаются различные варианты и направления для инициирования подлежащих решению вопросов, в том числе – от отдельных граждан, социальных групп, общественных организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, политических партий, и т.д.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что наряду с положительными сторонами прямой демократии, к которым, безусловно, можно отнести оперативность постановки и принятия конкретных решений на уровне относительно небольших социальных групп, рассматриваемая форма отличается наличием определенных недостатков.

Пример 1

Так, например, слабой стороной непосредственной демократии признается то, что исходя из содержания ее сущности, применение прямых демократических механизмов достаточно сложно на больших территориях, в том числе, в связи со сложностью формирования вопросов подлежащих разрешению, затягиванием соответствующих процессов, трудностью согласования несовпадающих (а нередко – и прямо противоположных) интересов больших социальных групп, и т.д.

Таким образом, рассмотрев приведенное понятие, признаки и сущностные особенности прямой (непосредственной) демократии, перейдем к рассмотрению тех форм, посредством которых возможно реализация соответствующих механизмов.

Формы непосредственной демократии

В наиболее общем виде определение форм прямой демократии может быть представлено следующим образом:

Определение 2

Формы прямой демократии – совокупность конкретных мероприятий и мер, посредством осуществления которых становится возможным реализация механизмов непосредственной демократии.

При этом, исходя из сложности демократии как политического режима в целом, и многоаспектности прямой демократии в частности, могут выделяться самые разнообразные формы ее непосредственного осуществления, наиболее распространенными из которых принято называть:

• Народное голосование (референдум) – принятие общеобязательных нормативных актов в результате прямого голосования граждан, обладающих соответствующим правом. Как правило, круг вопросов по которым на референдуме могут применяться обязательные распоряжения, достаточно широк, и представлен вопросами, непосредственно затрагивающими стороны жизнедеятельности и направления развития общества. Однако, в настоящее время, в том числе в Российской Федерации наблюдается тенденция ограничения круга соответствующих вопросов. Так, например, в РФ граждане не могут в результате народного голосования принимать или отклонять бюджет, решать вопрос о введении или отмене общеобязательных налогов и сборов, и т.д.;
• Народное обсуждение – форма прямой демократии, предполагающая право группы избирателей инициировать внесение предложения об изменении и дополнении отдельных пунктов, разделов или глав уже принятых и действующих в государстве нормативных правовых актов;
• Народная инициатива – процедура внесения группой граждан проектов нормативных актов при наличии обязанности законодательного органа его рассмотреть и принять решение либо о принятии (в том числе после изменения отдельных положений первоначального проекта), либо об отказе в принятии;
• Императивный мандат – право народа принимать наказы обязательные для отдельных депутатов или судей, право народа отзывать отдельных депутатов или судей, обязанность отдельных депутатов или судей регулярно отчитывать перед народом и право народа требовать внеочередной отчёт от них.

Рассмотрим формы представительной демократии и формы непосредственной демократии , а также установим их соотношение.

Согласно статье 3 Конституции народ России реализует свою власть как непосредственно, так и через органы государственной и муниципальной власти.

В зависимости от способа волеизъявления народа принято выделять следующие формы демократии : представительная и непосредственная.

Представительная демократия предполагает реализацию народом власти посредством выборных полномочных представителей, принимающих решения, которые отражают волю избирателей: население всего государства либо определенной его территории.

Выборное представительство - это важный механизм обеспечения подлинного народовластия. В процессе формирования выборного представительства создаются избираемые народом государственные и местные органы власти.

Представительная демократия представляет собой способ реализации власти народа, при котором соответствующие властные решения принимаются избранными представителями. Как правило, к ним предъявляются определенные квалификационные и иные требования. В рамках разработанной системы государственных и муниципальных органов власти каждый её элемент имеет определенную сферу ответственности и соответствующие полномочия.

Успешность и результативность деятельности системы государственных и муниципальных органов, а также их работников предопределяет эффективность и стабильное экономическое развитие государства.

В случае неэффективной деятельности соответствующих органов и должностных лиц население на очередных выборах имеет возможность отказать им в доверии , выбрав для себя других представителей. В этом и проявляется сущность представительной демократии.

Непосредственная (прямая) демократия - это форма прямого волеизъявления народа или определенной группы населения. Согласно статье 3 Конституции России высшим непосредственным выражением власти народа выступают референдум и свободные выборы.

При прямой демократии граждане имеют возможность участвовать непосредственно в принятии решений по тем или иным политическим или общественным вопросам. Как правило, подобный механизм применяется при решении наиболее важных для общества вопросов.

К популярным методам прямой демократии относят: народное голосование (референдум), народное обсуждение, народную инициативу, императивный мандат.

Таким образом, при представительной демократии (в отличии от непосредственной) выполнение общественно значимых функций и задач осуществляется через систему избранных населением представительных органов и их должностных лиц.

В отличие от прямой демократии механизм принятия решений представительной демократии позволяет принимать и реализовывать решения по широкому спектру вопросов более оперативно. Преимуществом решений, принятых при прямой демократии , является их большая легитимность.

К недостаткам представительной демократии следует отнести подверженность коррупционным проявлениям, манипуляции, злоупотребления и т.д. Недостатками прямой демократии являются сложность организации, значительные временные и финансовые затраты на выявление мнения всего населения относительно определенного вопроса.