Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Иногда гражданство называют принадлежностью лица к государству. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае выезда гражданина за границу его гражданство автоматически, как правило, не прекращается.

В законодательстве некоторых государств существуют различные термины для обозначения принадлежности, физических лиц к государству. В странах с республиканской формой правления обычно употребляется термин "гражданство", в странах с монархической формой правления все еще встречается термин "подданство". В американском, британском, а также в законодательстве некоторых других государств существует множественность терминов, обозначающих принадлежность лица к государству.

Например, наряду с терминами "citizen" (гражданин) и "subject" (подданный) в англо-американской теории и практике широко также распространен термин "national", который буквально может быть переведен как "лицо, обладающее определенной национальной принадлежностью" (в юридическом смысле). Эта множественность терминов, означающих в настоящее время по существу одно и то же, порождена в прошлом колониализмом.

В практике колониальных государств термин "гражданство" первоначально применялся лишь в отношении лиц, обладающих политическими и гражданскими правами в полном объеме. Коренное население колоний обычно относили к лицам, обладающим юридической принадлежностью к данному государству (nationals, ressortissants и т. д.). Крах колониализма привел к изменению первоначального смысла упомянутых терминов. Некоторые из них вообще вышли из употребления, но их множественность сохранилась до сих пор.

Гражданство регулируется в принципе внутренним законодательством государства. Возможно отсутствие закона о гражданстве в каком-либо государстве. Но дело не в формальном законодательном регулировании гражданства. Гражданство - понятие, неразрывно связанное с государственностью. Отсутствие закона о гражданстве не означает отсутствия самого гражданства, хотя и может осложнить ведение внешних сношений.

Так или иначе, регламентация гражданства - внутренний вопрос, сфера внутренней компетенции государства. Условия приобретения и утраты гражданства устанавливаются внутренним законодательством государства. Поскольку каждое государство в данной области действует самостоятельно, неизбежны столкновения (коллизии) законов о гражданстве различных государств. Такие коллизии могут быть источником трений и конфликтов международного характера. Для их ликвидации или предотвращения государства часто прибегают к заключению международных договоров, то есть вырабатывают соответствующие нормы международного права .

Приобретение и утрата гражданства .

Способы приобретения гражданства можно условно разделить на две большие группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая - в исключительном порядке. Способы приобретения гражданства в общем порядке являются более или менее стабильными, обычными для законодательства государств. К ним относится приобретение гражданства: а) в результате рождения; б) в результате натурализации (приема в гражданство). К этим способам примыкает редко встречающееся в практике государств пожалование гражданства.

Приобретение гражданства в исключительном порядке охватывает следующие способы:

а) групповое предоставление гражданства, или коллективная натурализация (частный случай - так называемый трансферт);

б) оптация, или выбор гражданства;

в) реинтеграция, или восстановление в гражданстве.

Приобретение гражданства в результате рождения - самый обычный способ его приобретения. Законодательство государств по этому вопросу основывается на одном из двух принципов: праве крови (jus sanguinis) или праве почвы (jus soli). Иногда в доктрине приобретение гражданства по праву крови именуется приобретением гражданства по происхождению, а по праву почвы - по рождению.

Право крови означает, что лицо приобретает гражданство родителей независимо от места рождения; право почвы - что лицо приобретает гражданство государства, на территории которого родилось, независимо от гражданства родителей. Большинство государств мира придерживается права крови. Российское законодательство также основано преимущественно на праве крови. Как правило, государства, которые в принципе следуют праву крови, в некоторых случах исходят и из права почвы.

Право почв ы свойственно законодательству США и латиноамериканских государств. Однако оно всегда в какой-то степени дополняется правом крови (обычно в отношении детей граждан соответствующих государств, родившихся за границей).

Любое государство, как правило, стремится ввести в свое законодательство нормы, ограничивающие возможность приобретения его гражданства лицами, рожденными от смешанных браков. Это диктуется различными соображениями, в частности нежеланием способствовать приобретению своими гражданами еще и иностранного гражданства, то есть двойного гражданства, что может привести к осложнениям в межгосударственных отношениях.

Государства, придерживающиеся права крови, нередко также ограничивают возможность приобретения своего гражданства теми лицами, которые родились за границей от граждан, постоянно там проживающих, особенно если один из родителей является иностранным гражданином.

Натурализация (укоренение) - индивидуальный прием в гражданство по просьбе заинтересованного лица. В отечественном законодательстве этот термин не применяется, но в теории международного права он общепризнан. Натурализация - добровольный акт. Принудительная натурализация противоречит международному праву, и попытки осуществить ее всегда вызывали ноты протеста. Практике известны такие случаи. В частности, некоторые латиноамериканские страны в прошлом веке пытались в принудительном порядке автоматически предоставить иностранцам, проживающим длительное время на их территории, свое гражданство.

Натурализация осуществляется обычно в большинстве государств с учетом определенных условий, предусмотренных в законе. Важнейшие условия - это, как правило, определенный срок проживания на территории данного государства (5, 7, иногда 10 лет). Предусматриваются и другие условия натурализации, например имущественные. Возможность натурализации часто облегчается, если заинтересованное лицо оказало какие-либо услуги данному государству, служило в его вооруженных силах, находилось на его государственной службе и т. д.

Процедура приема в гражданство целиком определяется внутренним законодательством государств.

Можно выделить по крайней мере четыре вида процедур натурализации:

1) натурализация, осуществляемая высшими органами государственной власти;

2) натурализация, осуществляемая органами государственного управления: правительством либо чаще всего центральными отраслевыми органами государственного управления (обычно ведомствами внутренних дел);

3) натурализация, осуществляемая местными органами государственной власти (встречается крайне редко);

4) судебная натурализация (также встречается редко).

Разновидностью натурализации является предусматриваемый законодательством некоторых государств упрощенный порядок приобретения гражданства определенными категориями лиц путем регистрации (если только речь не идет о подтверждении своего гражданства), усыновления, в результате вступления в брак. Два последних способа называют иногда семейным порядком приобретения гражданства. К нему относится и автоматическая натурализация несовершеннолетних детей в связи с натурализацией родителей.

Многие государства считают недопустимым автоматическое приобретение женщиной гражданства мужа в результате ее вступления в брак. Эта позиция получила отражение в Конвенции о гражданстве замужней женщины 1957 года.

Пожалование гражданства, в отличие от натурализации, осуществляется по инициативе компетентных властей государства, а не по просьбе заинтересованного лица. Обычно гражданство в порядке пожалования предоставляют за особые заслуги перед государством.

Как показывает сам термин, приобретение гражданства в исключительном порядке существует как изъятие, исключение из общего стабильного порядка приобретения гражданства. Такой исключительный порядок предусматривается либо в международных договорах, либо в специальных законах. Он устанавливается на определенный срок и, как правило, касается лишь определенной категории лиц. Анализ практики показывает, что предоставление гражданства в исключительном порядке порождается событиями, ведущими к массовому переселению, а также территориальными изменениями.

Групповое предоставление гражданства - это наделение гражданством населения какой-либо территории в упрощенном порядке либо предоставление в упрощенном порядке гражданства переселенцам.

Частным случаем группового предоставления гражданства является трансферт - переход населения какой-либо территории из одного гражданства в другое в связи с передачей территории, на которой оно проживает, одним государством другому. Автоматический трансферт может вызывать возражения со стороны какой-либо части населения передаваемой территории, поэтому обычно он корректируется правом оптации (выбора гражданства), то есть фактически правом сохранения заинтересованными лицами прежнего гражданства.

Оптация (выбор гражданства) не всегда выступает в качестве способа приобретения гражданства. Например, возможность оптации предусматривается в конвенциях о двойном гражданстве. Если гражданин какого-либо государства имеет одновременно и иностранное гражданство, то ему может предоставляться право оптировать одно из них, отказавшись тем самым от другого. Гражданства он в этом случае не приобретает, поскольку оптация влечет здесь за собой лишь утрату одного из гражданств. Однако в некоторых случаях оптация выступает в качестве самостоятельного способа приобретения гражданства. Такую роль она играла, например, в соответствии с советско-польским соглашением о репатриации от 25 марта 1957 г., по условиям которого репатрианты из СССР в ПНР с момента пересечения советско-польской государственной границы утрачивали гражданство СССР и приобретали гражданство ПНР.

И, наконец, один из способов приобретения гражданства в исключительном порядке - реинтеграция, или восстановление в гражданстве. При определенных обстоятельствах принимаются специальные законодательные акты об особом порядке восстановления в гражданстве. В некоторых странах возможность восстановления гражданства предусмотрена в общем, а не в специальном законодательстве о гражданстве. В этом случае восстановление в гражданстве не служит самостоятельным способом приобретения гражданства, а является лишь упрощенной натурализацией.

Что касается утраты гражданства , то можно выделить три ее формы: автоматическую утрату гражданства; выход из гражданства; лишение гражданства.

Автоматическая утрата гражданства в отечественной практике встречается лишь в международных соглашениях и в специальных законодательных актах. В законодательстве США это, наоборот, типичная форма утраты гражданства. В США существует так называемая доктрина свободы экспатриации. Если какое-либо лицо, имеющее американское гражданство, натурализовалось за рубежом, оно автоматически утрачивает американское гражданство. В законодательстве США установлены и другие основания автоматической утраты гражданства (например, в случае участия американского гражданина в выборах в иностранном государстве).

В западной доктрине существует мнение, что безусловная свобода экспатриации является международно-правовой нормой. Согласно этой точке зрения, лицо, натурализованное в каком-либо государстве, должно считаться утратившим свое прежнее гражданство. Но практика ее опровергает. Значительное число государств не придерживается свободы экспатриации, Великобритания в 1948 году от нее отказалась. В качестве международно-правовой нормы она выступает лишь в том случае, если предусмотрена международным договором (для участников договора).

Выход из гражданства - это утрата гражданства на основании решения компетентных органов государства, выносимого по просьбе заинтересованного лица. Данная форма характерна, в частности, для российского законодательства.

Лишение гражданства содержит в себе элемент наказания. В отличие от выхода из гражданства, оно осуществляется по инициативе государственных органов и, как правило, в отношении лиц, замешанных во враждебной данному государству деятельности.

Лишение гражданства может осуществляться : а) при определенных условиях, предусмотренных общим законодательством (например, в случае натурализации обманным путем); б) на основании специального акта, касающегося конкретного лица или лиц определенной категории. Российское законодательство возможности лишения гражданства не предусматривает.

Двойное гражданство .

Это - наличие у лица гражданства двух или более государств. Таким образом, этот термин охватывает и множественное гражданство (тройное и т. д.). Двойное гражданство порождается коллизиями законов о гражданстве различных государств (например, основанных на праве почвы и праве крови).

В практике сложилось правило, вытекающее из государственного суверенитета, согласно которому государство, гражданин которого имеет также иностранное гражданство, рассматривает его исключительно как своего гражданина независимо от того, положительно или отрицательно относится это государство к приобретению его гражданином иностранного гражданства.

Некоторые государства поощряют двойное гражданство (обычно по политическим соображениям). В свое время известность в этом смысле приобрела ст. 25 имперского закона о гражданстве Германии 1913 года, которая подвергалась критике в правовой литературе. Согласно закону от 28 ноября 1991 г., гражданину России может быть разрешено иметь гражданство другого государства, с которым Россией заключен соответствующий договор. Однако граждане России, имеющие также иностранное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства России.

Двойное гражданство имеет определенные отрицательные последствия. Среди них следует отметить:

а) последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством;

б) последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством.

В первом случае возможны две ситуации. Первая ситуация: дипломатическую защиту лицу с двойным гражданством пытается оказать одно из государств, гражданство которого это лицо имеет, против другого государства его гражданства. В этом случае вопрос о дипломатической защите практически отпадает. Точнее, попытка ее оказать допустима, но такая защита будет отклонена на том основании, что соответствующее лицо имеет гражданство государства, против которого оказывается защита.

Вторая ситуация: лицо с двойным гражданством оказывается на территории третьего государства, и на территории этого государства встает вопрос об оказании такому лицу дипломатической защиты со стороны государств его гражданства. Власти государства пребывания обычно в этой ситуации считаются с гражданством того государства, с которым лицо с двойным гражданством имеет наиболее прочную фактическую (принцип эффективного гражданства) связь (например, гражданство государства, на территории которого это лицо постоянно проживает или на языке которого говорит, и т. д.). Эти критерии несовершенны.

Получается, что гражданство какого-либо из заинтересованных государств предпочтительнее. С правовой точки зрения ситуация неразрешима. Есть только один выход - заключение международного соглашения, двустороннего или многостороннего. Решения по таким вопросам международных судебных органов или арбитражей, основанные на принципе эффективного гражданства, были распространены в практике западных государств, однако не породили общего правила. Они касаются отдельных случаев и могут приниматься в результате обращения в суд или арбитраж обоих заинтересованных государств.

Что касается второго случая, то здесь проблема связана с тем, что лица мужского пола, имеющие двойное гражданство, как правило, должны пройти обязательную военную службу в каждом государстве своего гражданства. Практически это невозможно. Таким образом, лицо с двойным гражданством, прошедшее обязательную военную службу в одном из государств своего гражданства, оказавшись на территории другого, почти неизбежно будет привлечено к ответственности либо за уклонение от выполнения воинской обязанности, либо за службу в иностранной армии без разрешения, либо за то и другое одновременно. Решить указанную проблему также можно только одним путем - заключить международное соглашение.

Имеются дв а вида международных договоров, посвященных вопросам двойного гражданства.

Первый - договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства (в связи с оказанием дипломатической защиты или с военной службой). Такие соглашения само двойное гражданство не устраняют. Среди них - многосторонняя Гаагская конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, 1930 года, глава II многосторонней Страсбургской конвенции о множественном гражданстве 1963 года и ряд двусторонних договоров. Значительная часть западноевропейских государств охвачена сетью подобных двусторонних договоров. Из них многие посвящены только одному вопросу - военной службе лиц с двойным гражданством.

Все указанные договоры носят характер полумер, то есть ликвидируют не причину, а лишь следствие столкновений интересов государств в области гражданства. Например, 10 июля 1967 г. путем обмена нотами было заключено соглашение СССР с Канадой, в котором, в частности, предусматривалось обязательство канадской стороны не препятствовать выезду советских граждан, посещающих Канаду, если они, обладая также канадским гражданством, прибыли в Канаду с советским паспортом и канадской визой. Аналогичное обязательство было взято на себя и СССР в отношении лиц, имеющих одновременно канадское и советское гражданство.

Второй вид договоров о двойном гражданстве - договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства как такового.

Первым договором этого рода в практике Советского Союза было соглашение по вопросам гражданства с Монголией 1937 года. Это соглашение устраняло возможность возникновения двойного гражданства в результате натурализации. Основная масса договоров о двойном гражданстве с участием СССР была заключена в 1956-1958 годах. Первую конвенцию о двойном гражданстве Советский Союз заключил с Югославией в 1956 году, затем были заключены конвенции с рядом других государств. В основу этих конвенций было положено правило, согласно которому лицо с двойным гражданством могло выбрать в течение определенного срока одно из своих гражданств.

Если в течение этого срока выбор не был сделан, такое лицо сохраняло гражданство государства, на территории которого постоянно проживало. По пути заключения подобных двусторонних конвенций пошли и некоторые восточноевропейские государства: Болгария, Румыния, Польша, Чехословакия, Венгрия. В конвенциях с участием СССР имелась одна особенность - они действовали в течение одного года. Правда, в некоторых случаях отдельные конвенции продлевались, но это не решало проблему в целом. По истечении срока действия конвенций продолжали заключаться смешанные браки, от которых рождались дети с двойным гражданством.

В связи с этим возникла необходимость в заключении новых конвенций о двойном гражданстве. На протяжении 60-х и 70-х годов СССР заключил с большинством восточноевропейских государств, в том числе с ГДР, а также Монголией, соответствующие конвенции или договоры, которые сохраняют свою силу для России, кроме договора с ГДР (договор с Чехословакией действует в настоящее время между Россией и Чехией и Словакией).

Они практически однотипны и, так же как и предыдущие конвенции, устанавливают право оптации гражданства для лиц с двойным гражданством. В отношении несовершеннолетних выбор гражданства осуществляется их родителями. Предусматривается также возможность выбора родителями гражданства детей, родившихся от смешанных браков уже после вступления в силу соответствующего договора.

С целью предотвращения возникновения двойного гражданства при натурализации в конвенциях закрепляется правило, согласно которому каждая сторона обязуется не принимать в свое гражданство гражданина другой стороны, пока он не представит разрешения на это властей своего государства.

Безгражданство .

Это - правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства. Безгражданство может быть абсолютным и относительным.

Абсолютное безгражданство - безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Безгражданство представляет собой правовую аномалию. Государства борются с ним, стремясь его ограничить.

Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. В принципе их правовое положение определяется внутренним законодательством государства, на территории которого они проживают. Все государства обязаны уважать основные права человека и в соответствии с этим обеспечить для лиц без гражданства соответствующий режим. В каждом государстве он, однако, имеет свои особенности.

В России статус лиц без гражданства по существу приравнивается к статусу иностранцев, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защиту. Как и иностранцы, они не несут воинской обязанности и не обладают избирательными правами, на них распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев.

Ни в одном международном договоре, касающемся лиц без гражданства, Россия не принимает участия, ограничиваясь внутренними мерами. Так, в законе о гражданстве России устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории России, является гражданином России.

Имеются две многосторонние конвенции, посвященные лицам без гражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 года и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 года. Целью Конвенции 1954 года является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории государств-участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т. д.

При разработке Конвенции о сокращении безгражданства 1961 года разногласия между заинтересованными государствами были довольно велики, поэтому сфера ее применения оказалась сравнительно узкой. Особенностью конвенции является то, что она содержит положения, предусматривающие создание международного органа, в который могут обращаться непосредственно лица без гражданства с жалобами на невыполнение участниками конвенции ее постановлений. По решению Генеральной Ассамблеи ООН функции упомянутого органа возложены на Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Доказательства наличия или отсутствия гражданства .

Внутреннее законодательство определяет, какие документы и факты могут служить доказательством наличия у лица гражданства того или иного государства. Согласно закону о гражданстве России от 29 ноября 1991 г., документом, подтверждающим гражданство, является прежде всего паспорт, а до его получения - свидетельство о рождении. Доказательством может служить и иной документ, содержащий указание на гражданство лица.

В случае отсутствия документов, подтверждающих гражданство, или сомнений в правильности их выдачи в России установлена административная процедура так называемого выяснения гражданства.

Во многих зарубежных странах, в первую очередь в тех, где нет внутренних паспортов, существует судебная процедура выяснения гражданства.

Беженцы и перемещенные лица.

Беженцы - это лица, покинувшие страну, в которой они постоянно проживали (чаще всего страну своего гражданства), в результате преследований, военных действий или иных чрезвычайных обстоятельств. В международное право понятие "беженцы" проникает после первой мировой войны . Проблема беженцев нашла отражение в ряде международных договоров. В рамках ООН для содействия ее решению создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ). Устав Управления принят резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 428 (V) от 14 декабря 1950 г. А 28 июля 1951 г. была заключена многосторонняя Конвенция о статусе беженцев. 16 декабря 1966 г. Генеральная Ассамблея приняла к сведению Протокол, касающийся статуса беженцев, который предусматривал некоторые изменения конвенции. Он вступил в силу 4 ноября 1967 г.

Имеются также международные органы, занимающиеся проблемой беженцев на региональном уровне. Они могут создаваться на постоянной и временной основе.

Термин "беженцы" употребляется в договорах и резолюциях международных организаций в различных значениях. Он может, например, не относиться к лицам, покинувшим страну своего гражданства или обычного местожительства вследствие стихийных бедствий. В Конвенции 1951 года предусмотрены некоторые ограничения понятия "беженцы", связанные со временем наступления событий, послуживших причиной того, что соответствующие лица покинули страну своего гражданства или обычного местожительства (до 1 января 1951 г.).

Конвенция и Устав УВКБ включают в понятие "беженцы" лиц, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства. Их нередко называют лицами без гражданства de facto, поскольку практически их статус ничем не отличается от статуса лиц без гражданства.

Принадлежность к категории политических беженцев может рассматриваться как основание для того, чтобы претендовать на получение политического убежища. Однако в конечном счете урегулирование этого вопроса зависит от законодательства и политики государства, на территории которого находятся беженцы.

Проблема беженцев не может решаться по единому образцу в силу влияния различных факторов (социальный и национальный состав беженцев, причины, побудившие их покинуть родину, и т. д.). Западные делегации в ряде органов ООН не раз поднимали вопрос о так называемом массовом уходе или исходе населения (mass exodus), связывая его с нарушениями прав человека. Понятие "массовый уход (исход)" объединяет в значительной степени и проблему беженцев, и проблему экономической миграции населения.

Перемещенные лица - это лица, насильственно вывезенные в ходе второй мировой войны гитлеровцами и их пособниками с оккупированных ими территорий для использования на различного рода работах. После окончания войны Советский Союз заключил с рядом государств соглашения о репатриации перемещенных лиц из числа советских граждан. Для содействия решению проблемы беженцев и возвращению их на родину в 1946 году была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ). Она была упразднена в связи с созданием УВКБ.

В Конвенции о статусе беженцев 1961 года термин "перемещенные лица" не встречается. В последние годы в практике УВКБ наблюдается тенденция применять его к некоторым категориям "внутренних" беженцев, то есть лиц, которые недобровольно покинули какую-либо часть своей страны и вынуждены были поселиться в другой ее части. Иногда их именуют "вынужденными переселенцами".

Режим иностранцев

Понятие иностранца .

Режим иностранца устанавливается внутренним законодательством государств с учетом их международных обязательств.

Существуют два определения понятия иностранца. Одно из них носит общий, теоретический характер: иностранец - лицо, находящееся на территории любого государства, не являющееся гражданином этого государства и имеющее гражданство другого государства. Как показывает практика, этого определения во внутригосударственной сфере явно недостаточно.

Можно иметь иностранное гражданство и все же считаться на территории государства пребывания лицом без гражданства. Другое определение обычно встречается во внутригосударственном праве. Оно имеет чисто практическое, внутреннее значение, так как устанавливает, какие лица относятся к иностранцам в том или ином государстве. Это определение имеет множество модификаций. Оно, таким образом, не едино.

Типичным определением второго рода является следующее: иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами страны пребывания и имеющие доказательства наличия у них гражданства иностранного государства.

Использование термина "иностранный гражданин" вместо термина "иностранец" можно считать более точным, так как в законодательной практике ряда государств термин "иностранец" применяется в широком смысле, охватывая не только иностранных граждан, но и лиц без гражданства.

Обращает на себя внимание разница между приведенными выше определениями. Для отнесения какого-либо лица к категории иностранных граждан недостаточно, чтобы оно, не будучи гражданином государства пребывания, имело гражданство иностранного государства. Необходимо, чтобы оно обладало доказательством наличия у него такого гражданства, прежде всего действующим иностранным паспортом или равноценным удостоверением личности. Возможны, конечно, случаи, когда иностранный гражданин рассматривается как таковой, хотя у него и нет доказательств (например, если у него похищены документы). Подобные ситуации, однако, очень редки.

Если срок действия документа, подтверждающего иностранное гражданство, истекает и у владельца нет возможности его продлить, такое лицо может быть признано на территории государства пребывания лицом без гражданства (обычно при условии получения им разрешения на постоянное проживание в данном государстве).

Иностранец вправе рассчитывать на дипломатическую защиту со стороны государства своего гражданства, и факт его законного нахождения на территории другого государства объективно облегчает получение им такой защиты. Если иностранец находится на территории другого государства незаконно, то последнее имеет право сомневаться в действительности наличия у него иностранного гражданства, не говоря уж о праве выдворить его за пределы своей территории, привлечь к ответственности за незаконный въезд и т. п.

Понятие режима иностранцев и его виды.

Режим иностранцев (правовое положение иностранцев) обычно определяют как совокупность прав и обязанностей иностранцев на территории данного государства.

По традиции считают, что существуют три вида режима иностранцев: национальный режим, режим наибольшего благоприятствования и специальный режим.

Национальный режим означает уравнивание иностранцев в той или иной области с собственными гражданами государства пребывания.

Режим наибольшего благоприятствования означает предоставление иностранцам в какой-либо области таких прав и (или) установление для них в какой-либо области таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом отношении положении. Клаузула о наибольшем благоприятствовании встречается обычно в торговых договорах. Режим наибольшего благоприятствования чаще всего устанавливается на основе взаимности. В действительности он носит отсылочный характер и в конечном счете выражается в установлении либо специального, либо национального режима.

Специальный режим означает предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и (или) установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан соответствующего государства. Как правило, это делается путем перечисления соответствующих прав и обязанностей.

Например, в отечественной практике в некоторых договорах с сопредельными государствами предусмотрен упрощенный порядок перехода государственной границы жителями пограничных районов для посещения родственников. Специальный режим может носить и негативный характер, то есть представлять собой совокупность правовых ограничений, распространяющихся только на иностранцев (например, запрещение включать иностранцев в состав экипажа воздушного судна).

Ни в одном государстве не существует какой-либо один вид режима иностранцев. Всегда различные еговиды встречаются в сочетании: в одной области - национальный режим, в другой области - специальный.

Общая характеристика взаимоотношений иностранцев с государством своего гражданства и государством пребывания.

Сложность положения иностранца с точки зрения международного права заключается в том, что он находится как бы в двойном подчинении. Он подчинен двум началам: территориальному, то есть правопорядку государства пребывания, и одновременно личному, то есть законам государства своего гражданства. Определенные сложности могут возникнуть, если законы государства пребывания и законы государства гражданства в чем-то противоречат друг другу. В этом случае имеет место конкуренция указанных начал (конкурирующая юрисдикция).

Иностранец может пользоваться правами или выполнять обязанности, вытекающие из его гражданства (т. е. предусмотренные законодательством государства его гражданства), лишь в той мере, в какой это допускается государством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопасности. С другой стороны, государство пребывания, устанавливая режим иностранцев, не должно нарушать общепризнанных принципов международного права и договоров, в которых оно участвует.

В доктрине и практике встречается понятие "минимальный международный стандарт обращения с иностранцами". Он рассматривается как некий правовой уровень, которому как минимум должно соответствовать законодательство любого государства, устанавливающее права иностранцев. Он довольно нечеткий и определяется совпадающей договорной практикой и международными обычаями.

После второй мировой войны отмечается тенденция связывать минимальный международный стандарт с правами человека; он сводится к требованию при установлении режима иностранцев не ущемлять права человека.

Наиболее важные аспекты влияния международного права на режим иностранцев проявляются в тех случаях, когда это касается:

а) политических прав иностранцев;

б) военной службы иностранцев;

в) регулирования въезда и выезда иностранцев;

г) установления пределов уголовной юрисдикции государства в отношении иностранцев;

д) дипломатической защиты, оказываемой иностранцам государством их гражданства.

Иногда возникает вопрос, в каких пределах иностранец пользуется политическими правами в стране пребывания. Прежде всего речь идет об избирательных правах: обычно они иностранцам не предоставляются. Но и предоставление им избирательных прав не противоречило бы международному праву, так как реализация этих прав целиком зависела бы от иностранцев. Никто не может их принудить фактически пользоваться такими правами. Практика это подтверждает. Истории известны случаи, когда иностранцам предоставлялись избирательные права.

Что же касается других политических прав, то их предоставление иностранцам определяется суверенитетом и безопасностью государства.

Иностранцы не несут воинской обязанности, поскольку это явилось бы нарушением международного права. При этом исходят из того, что иностранец может оказаться в таком положении, когда он вынужден будет вопреки своей воле поднять оружие против своего отечества. Однако в законодательстве некоторых государств время от времени наблюдается отход от этого правила.

Встречаются случаи, когда привлечение некоторых категорий иностранцев к обязательной военной службе не вызывает возражений у заинтересованных государств, но такая практика основана либо на обычаях, либо на договорах.

Добровольная служба в иностранных вооруженных силах не противоречит международному праву. Правда, лица, которые добровольно служили в иностранной армии, могут быть привлечены за это к ответственности в государстве своего гражданства. Но этот вопрос находится вне сферы международного права. Добровольцы, если только они не получили разрешения на службу в иностранной армии от государства своего гражданства, действуют в этом отношении на свой страх и риск. Государства как носители суверенитета в принципе самостоятельно регулируют вопросы въезда и выезда, принимая для этого необходимые меры внутригосударственного характера.

Порядок въезда в государство и выезда из него .

В современных условиях практически во всех государствах существует разрешительный порядок въезда и выезда как собственных граждан, так и иностранцев. Иногда он существенно упрощен на основе международных договоров, но это не свидетельствует о том, что такой порядок в принципе отменен. В разных странах установлена различная процедура получения разрешений на въезд и выезд.

Разрешительный порядок въезда и выезда предполагает, что в выезде из страны или въезде в нее как иностранцу, так и собственному гражданину государство может и отказать. Казалось бы, что принципиальной разницы между собственными гражданами государства и иностранцами здесь нет. Однако она может проявляться в деталях, устанавливаемых внутренним законодательством государства, в отношении порядка подачи просьб о въезде или выезде, формы документов, оснований для отказа и т. п.

В международно-правовой сфере существует серьезное различие между въездом и выездом собственных граждан и иностранцев, которое не всегда находит отражение во внутригосударственном праве, но в области внешних сношений государств определяется общепризнанными принципами международного права. Заключается это различие в следующем. Рассматривая в установленном порядке просьбу о выезде за границу собственных граждан, государство в лице компетентных органов в принципе может неоднократно отказывать им в выезде.

Это внутреннее дело государства, поскольку речь идет о его взаимоотношениях с собственными гражданами. Отказ в выезде должен быть действителен в течение определенного, устанавливаемого государством срока (например, шести месяцев). Постоянный отказ в выезде за границу недопустим. Законодательное закрепление в общей форме такого правила можно было бы рассматривать как нарушение прав человека (в частности, права покидать свою страну). Но поскольку речь идет о выезде конкретных лиц и к тому же каждый отказ, который они могут получить, действителен в течение относительно небольшого промежутка времени, то государство вправе решать, как ему поступать в подобных случаях, совершенно самостоятельно.

Положение меняется, если с просьбой о выезде обращается иностранец, проживающий на территории данного государства. Систематически отказывать ему в выезде государство пребывания не может, так как почти наверняка дипломатическое представительство страны, гражданство которой иностранец имеет, потребует предоставить ему возможность выехать либо по крайней мере дать аргументированное объяснение причин отказа. Задержка иностранца может быть оправдана лишь в том случае, если он находится под судом или следствием либо является гражданином государства, с которым государство пребывания находится в состоянии войны, либо по некоторым иным причинам. Таким образом, обязательство не препятствовать выезду иностранцев, за исключением упомянутых особых обстоятельств, существует у государства не в отношении самих иностранцев, а в отношении государства их гражданства.

Рассматривая просьбу иностранца о въезде на свою территорию, государство вправе неоднократно ему отказывать в этом, так как оно не обязано допускать на свою территорию лиц, не имеющих его гражданства. Никакое другое государство не имеет права настаивать на таком допуске, поскольку это было бы вмешательством во внутренние дела государства, отказывающего иностранцу в разрешении на въезд.

Государство может также отказывать во въезде на свою территорию и собственным гражданам, находящимся за границей (если такого рода отказы допускаются его законодательством). Однако это может происходить до тех пор, пока другие государства не станут возражать против пребывания его граждан на своей территории. В международном праве сложилась обычная норма, согласно которой государство обязано принять своего гражданина, если другие государства не разрешают ему по каким-либо причинам дальнейшего пребывания на своей территории. Эта обязанность существует не в отношении указанного гражданина, а в отношении государства, на территории которого он находится.

После принятия Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе наблюдается процесс упрощения и либерализации въезда и выезда. Стимулирует этот процесс ряд международных документов, хотя не все они носят юридически обязательный характер. Не преследуя цель отмены разрешительного порядка, они направлены на максимальное расширение возможностей передвижения людей между странами по собственному желанию.

Тенденция к облегчению выезда и въезда в первую очередь заметна в отношении собственных граждан государств. Согласно Международному пакту о гражданских и политических правах, право покидать страну, включая свою собственную, может быть ограничено лишь на основе закона и для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и при условии совместимости ограничений с другими правами, признаваемыми в пакте. Но эти ограничительные положения пакта могут толковаться слишком широко.

В рамках ООН высказывается получающее растущую поддержку мнение о недопустимости подобного толкования. В настоящее время считается общепризнанным, что основания отказа в выезде должны быть конкретны и четко указаны в законе. Решение этого вопроса не должно оставляться на усмотрение тех или иных государственных органов. Кроме того, прослеживается стремление установить предельный срок, в течение которого государство может отказывать в выезде собственным гражданам на основании положений своего законодательства (например, в случае, если они по роду работы располагают сведениями, составляющими государственную тайну).

Пакт предусматривает также недопустимость произвольного лишения граждан права на въезд в свою собственную страну. Материалы ООН свидетельствуют о том, что это положение начинает толковаться как признание неприемлемости визового порядка допуска собственных граждан на свою территорию.

Уголовная юрисдикция.

Каждое государство самостоятельно устанавливает пределы своей уголовной юрисдикции в отношении собственных граждан. Государства привлекают собственных граждан к уголовной ответственности за преступления, совершенные ими на своей территории, а в некоторых случаях и за рубежом. Иностранцы в принципе несут ответственность за все преступления, совершенные ими на территории государства пребывания, по законам этого государства.

В некоторых случаях, чаще всего по политическим соображениям, иностранцы не подвергаются наказанию на территории страны пребывания и высылаются.

Вместе с тем в международном праве существует общепризнанная обычная норма, согласно которой иностранец не может привлекаться к уголовной ответственности на территории государства пребывания за преступления, совершенные в каком-либо другом государстве, если эти преступления не затрагивают государства пребывания. Может возникнуть вопрос о его выдаче. Но обязанность выдачи преступников существует лишь на основе договоров. Исключение составляет выдача военных преступников, которая основана на принципах, закрепленных не только в договорах, но и в обычаях.

Дипломатическая защита, оказываемая иностранцам государством их гражданства.

Дипломатическая защита граждан за рубежом - важнейший институт современного международного права. Дипломатическая защита - это термин, который имеет широкое значение. Он не означает, что обязательно именно дипломатическое представительство как таковое должно оказывать дипломатическую защиту. Оказание защиты гражданам представляемого государства является обычно функцией консульских учреждений.

Дипломатическая защита не только включает в себя собственно защиту государством своих граждан за рубежом, но предполагает также право заинтересованного государства получать через соответствующее представительство информацию о действиях, в совершении которых обвиняется гражданин этого государства.

Правда, государство, оказывающее защиту, ограничено рамками местного законодательства. Дипломатическая защита вовсе не означает безграничного права требовать освобождения от наказания своего гражданина, если он виновен.

Дипломатическая защита прежде всего является средством, обеспечивающим соблюдение режима иностранцев в отношении данного лица или лиц. Если иностранец действительно нарушил законодательство государства пребывания, то дипломатическая защита сводится к выяснению обстоятельств совершения правонарушения, подбору, если это необходимо, адвокатов и т. д.

Если же в ходе оказания защиты выясняется, что было нарушено законодательство государства пребывания в отношении данного лица или лиц, тогда заинтересованное государство вправе потребовать соблюдения соответствующего законодательства и, в случае необходимости, наказания виновных, компенсации пострадавшему и т. д.

Возникает вопрос: государство обязано оказывать дипломатическую защиту своему гражданину или имеет на это право? Следует различать дипломатическую защиту как институт внутригосударственного права и институт международного права. С точки зрения международного права государство имеет право оказывать дипломатическую защиту своему гражданину, находящемуся за границей. Другие государства обязаны уважать данное право. А воспользуется ли им конкретное государство, зависит прежде всего от его законодательства и, разумеется, политических соображений.

С точки зрения внутригосударственного права ситуации могут быть различными. Внутреннее право государства может предусматривать оказание защиты его гражданину, находящемуся за рубежом, в обязательном порядке в случае нарушения его прав. Например, такое правило установлено в ст. 5 закона от 28 ноября 1991 г. о гражданстве России. Но внутреннее право государства может оставить решение вопроса об оказании дипломатической защиты на усмотрение дипломатических и консульских представительств. Тогда с точки зрения внутреннего права государство не обязано оказывать дипломатическую защиту своим гражданам за рубежом.

Право убежища

Понятие политического убежища и условия его предоставления. Под политическим убежищем понимается предоставление государством какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам, которым они подвергались в стране своего гражданства или обычного местожительства. Под преследованием по политическим мотивам понимается преследование не только за политические убеждения, но за общественную деятельность, религиозные убеждения, расовую или национальную принадлежность и т. п.

Различают территориальное и дипломатическое убежище. Территориальное убежище - предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам на своей территории. Дипломатическое убежище - предоставление какому-либо лицу или лицам возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении дипломатического представительства иностранного государства, консульского представительства иностранного государства или на иностранном военном корабле. В современном международном праве сложилось правило, запрещающее предоставление дипломатического убежища, хотя в Латинской Америке оно признается.

Необходимо различать право убежища как институт международного права и институт внутригосударственного права. Имеется в виду совокупность в первом случае международно-правовых, а во втором - внутригосударственных норм, относящихся к предоставлению политического убежища. Таким образом, практически существует столько внутригосударственных институтов политического убежища, сколько существует государств, принявших соответствующие юридические нормы.

Само по себе обращение с просьбой о предоставлении политического убежища не означает, что такое убежище автоматически будет предоставлено.

Институт политического убежища в международном праве является преимущественно обычно-правовым. В рамках Организации Объединенных Наций была предпринята попытка кодифицировать эти нормы: Генеральная Ассамблея ООН 14 декабря 1967 г. приняла Декларацию о территориальном убежище (резолюция 2312/ХХII).

Важнейшее положение международного права, относящееся к предоставлению территориального убежища, заключается в следующем (оно закреплено в п. 1 ст. 1 декларации): убежище, предоставляемое каким-либо государством в порядке осуществления своего суверенитета, должно уважаться всеми остальными государствами. Иными словами, предоставление убежища - это суверенное право государства. Оно может его предоставить какому-либо лицу или лицам, может в нем и отказать. Но если государство реализовало это право, предоставив какому-либо лицу или группе лиц убежище, возникает ряд международно-правовых последствий.

Основания и процедура (судебная, административная) предоставления политического убежища, а также статус лиц, получивших убежище, зависят от внутреннего законодательства государства . В отечественной практике для определения лиц, получивших политическое убежище, употребляется термин "политические эмигранты". В России, как, впрочем, и в других государствах, их статус по существу равнозначен статусу лиц без гражданства. Отличие состоит в том, что в некоторых случаях допускается предоставление политическим эмигрантам ряда льгот (в отношении жилища, трудоустройства и т. п.).

Если перечень оснований, по которым политическое убежище может предоставляться, зависит от внутреннего законодательства, то обязательство государств не предоставлять такого убежища определенным категориям лиц предусматривается уже нормами международного права (принципами, договорными и обычными нормами) . Это положение отражено в п. 2 ст. 1 Декларации о территориальном убежище, где говорится, что право искать и пользоваться убежищем не признается за лицом, в отношении которого имеются серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, как они определяются в международных документах.

Понятия "военные преступники" и "лица, виновные в преступлении против человечества" нашли отражение в ряде международных документов, в частности в Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 года и в Уставе Нюрнбергского трибунала, который является частью Лондонского соглашения от 8 августа 1945 г. Принципы Устава были единодушно подтверждены в резолюции Генеральной Ассамблеи от 11 декабря 1946 г. как общепризнанные принципы международного права.

Международно-правовые последствия предоставления политического убежища.

Основным международно-правовым последствием предоставления политического убежища является обязанность государства не выдавать лицо, получившее такое убежище. Государство несет эту обязанность в отношении международного сообщества, как подчеркнуто в Декларации о территориальном убежище.

Не следует смешивать предоставление политического убежища с разрешением какому-либо лицу постоянно проживать на территории определенного государства. В последнем случае государство не берет на себя никаких международно-правовых обязательств.

Нередко на политическое убежище претендует лицо, которое в государстве, им оставленном, считается политическим преступником. В связи с этим возникает вопрос о том, кому принадлежит право оценки, является ли данное лицо политическим преступником или не является, может ли оно вообще претендовать на получение политического убежища. Здесь часто возникают конфликтные ситуации. Принцип, который закреплен в Декларации о территориальном убежище, сводится к тому, что в конечном счете данный вопрос решает государство, предоставляющее убежище.

Общепризнанным является положение, согласно которому убежище не должно предоставляться лицу, совершившему общеуголовное преступление.

Получило довольно широкое распространение правило, закрепленное во многих международных договорах, согласно которому убийца главы государства или лицо, покушавшееся на его жизнь, не считается политическим преступником, то есть может подлежать выдаче. Правда, эта норма носит только договорный характер. Иногда она закрепляется во внутреннем законодательстве государств. В 1957 году западноевропейские государства заключили Европейскую конвенцию о выдаче преступников. Эта норма нашла в ней отражение. Ранее она была сформулирована в Конвенции о борьбе с терроризмом 1937 года, которая так и не вступила в силу.

Второе международно-правовое последствие предоставления политического убежища заключается в том, что государство, предоставившее его какому-либо лицу, приобретает право на оказание квазидипломатической защиты в случае нарушения прав этого лица за рубежом. Этот вопрос может возникнуть, например, в тех случаях, когда лицо, получившее убежище по тем или иным причинам, временно выезжает в третью страну.

Приобретает ли само это лицо в подобных ситуациях право на квазидипломатическую защиту или не приобретает такого права, зависит от внутреннего законодательства соответствующего государства, но государство, предоставившее убежище, приобретает право на оказание защиты в международно-правовом смысле, то есть в отношении иностранного государства, в котором права данного лица были нарушены. Указанная защита может именоваться квазидипломатической потому, что, будучи внешне сходной с дипломатической защитой (оказываемой государством собственным гражданам), отличается от нее именно тем, что оказывается не собственным гражданам. Она обусловлена не гражданством, а специальным статусом заинтересованных лиц.

Практике известны случаи, когда возникал вопрос об оказании лицу, получившему убежище, квазидипломатической защиты даже в отношении вынужденно покинутого им государства, например при похищении его агентами этого государства.

Третье последствие предоставления политического убежища сводится к тому, что государство, которое предоставило политическое убежище какому-либо лицу, несет ответственность за его деятельность. Иными словами, оно обязано воспрепятствовать совершению актов насилия со стороны таких лиц в отношении государств, из которых они бежали, пока эти лица пользуются статусом получивших политическое убежище. Это не означает, что они не должны выступать с критикой режима последнего. Такая критика вполне допустима с точки зрения принципов международного права и может осуществляться в порядке, предусмотренном законодательством государства, предоставившего убежище.

В Декларации о территориальном убежище (ст. 4) тезис о недопустимости определенных действий со стороны лиц, получивших политическое убежище, сформулирован более широко. В ней говорится: "Государство, предоставившее убежище, не должно разрешать лицам, которые его получили, заниматься деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций".

Право убежища не предоставляется индивидам непосредственно нормами международного права. Как право индивидов, оно существует в рамках внутригосударственного права. Нормы международного права закрепляют лишь право государства предоставлять определенным категориям лиц политическое убежище и обязанность других государств уважать это право.

Политическое убежище прекращается, если исчезли обстоятельства, которые вынудили политэмигранта искать убежище, или если политэмигрант натурализовался в государстве, предоставившем ему убежище. В последнем случае это государство может сохранить за ним те или иные льготы, которые оно предоставляет лицам, получившим на его территории убежище.

Виды территорий

К территориям с международным режимом относятся лежащие за пределами государственной территории земные пространства, которые не принадлежат кому-либо в отдельности, а находятся в общем пользовании всех государств в соответствии с международным правом. Это, прежде всего открытое море, воздушное пространство над ним и глубоководное морское дно за пределами континентального шельфа.

Открытое море - это обширные пространства Мирового океана, на которые не распространяется суверенитет какого-либо государства. Международно-правовой режим открытого моря определяется множеством норм международных договоров и международно-правовых обычаев, которые регулируют отношения государств по поводу открытого моря и устанавливают правила его использования в целях судоходства, рыболовства и т. п. Некоторые особенности имеет международно-правовой режим арктических районов открытого моря, обусловленный особыми климатическими условиями Северного Ледовитого океана и особыми интересами прибрежных государств в северных водах.

В свое время ряд прибрежных государств (Канада, СССР и др.) выдвинули концепцию о "полярных секторах", согласно которой все земли и острова, находящиеся в пределах полярного сектора соответствующего государства, а также постоянные ледяные поля, припаянные к берегу, входят в состав государственной территории. Под полярным сектором понимается пространство, основанием которого является северная граница государства, вершиной - Северный полюс, а боковыми границами - меридианы, соединяющие Северный полюс с крайними точками северной границы территории данного государства.

К территориям со смешанным режимом относятся континентальный шельф и экономическая зона. Эти районы не находятся под суверенитетом государств и не входят в состав государственных территорий, но каждое прибрежное государство имеет суверенные права на разведку и разработку природных ресурсов прилегающих к нему континентального шельфа и экономической морской зоны, а также на охрану природной среды этих районов. Объем этих прав определяется международным правом, в частности Конвенцией о континентальном шельфе 1958 года и Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года. В пределах этих прав каждое государство издает свои законы и правила, регулирующие упомянутые виды деятельности. В остальном на континентальном шельфе и в экономической зоне действуют принципы и нормы международного морского права.

Особый международно-правовой режим установлен в Антарктике по Договору 1959 года. Согласно этому договору, Антарктика полностью демилитаризована и открыта для научных исследований всех стран. Ни одна часть Антарктики не находится под суверенитетом какого-либо государства, но в то же время территориальные притязания государств в Антарктике сохраняются.

Космическое пространство находится за пределами земных территорий, и его правовой режим определяется принципами и нормами международного космического права, в частности Договором о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г. Оно не подлежит национальному присвоению каким бы то ни было образом и открыто для исследования и использования всеми государствами на основе равенства.

Введение.

Проблема гражданства исключительно важна как для науки международного права, так и для практической государственно-правовой деятельности. Гражданство является одним из основных признаков государственного суверенитета, а в суверенитете отдельного государства, в свою очередь, содержится источник существования и развития гражданства.

Институт гражданства связан не только с реализацией государственного суверенитета, а и с обязанностью государства обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан данного государства. В соответствии со Всеобщей Декларацией прав человека « право на гражданство является неотъемлемым правом человека ». Гражданство, как субъективное право человека, признается многими конституциями народов мира. В этом плане законодательство Украины о гражданстве соответствует требованиям международно-правовых стандартов обеспечения прав и свобод человека.

Население обычно определяется как совокупность индивидов, проживающих в определенное время на территории конкретного государства и подчиненных его юрисдикции.

В состав населения любого государства входят граждане этого государства, иностранцы и лица без гражданства (апатриды). Иногда выделяют и промежуточную группу - лиц, имеющих двойное гражданство (бипатриды) . Однако чаще всего данные лица входят в первую группу, т.е. граждан определенного государства.

Правовой статус населения определяется прежде всего нормами внутригосударственного права. Вместе с тем имеется немало проблем, связанных с населением, которые издавна регулируются нормами обычного и договорного международного права. По мере развития политических, социально-экономических культурных, научно-технических связей между государствами возрастает число вопросов, связанных с населением, по которым государства осуществляют взаимовыгодное сотрудничество. В настоящее время вопросы правового статуса населения и по внутригосударственному, и по международному праву решаются в контексте обеспечения прав и основных свобод человека.

С незапамятных времен государства осуществляют сотрудничество по вопросам гражданства и правового статуса иностранцев. Объясняется это заинтересованностью государств в защите прав своих граждан, находящихся за границей. Вместе с тем международное общество стремилось также обеспечить правовую защищенность и иностранцев. Это требовали прежде всего постоянно развивающиеся международные торгово-экономические отношения.

Международно-правовая база относительно вопросов гражданства довольно обширна и включает ряд конвенций и международных договоров по различным проблемам, связанным с институтом гражданства. Основными из них являются: Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Европейская конвенция о гражданстве Страсбург, 6 октября 1997 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины от 20 февраля 1957 г., Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г., Конвенция о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства, Конвенция о равноправии граждан государства иностранцев и лиц без гражданства в сфере социального обеспечения № 118, а также Протокол касающийся конкретного случая безгражданства от 12 апреля 1930 г., Специальный Протокол касающийся безгражданства и ряд иных актов международного характера.

В данной работе сделана попытка, на основании международных соглашений, дать общую характеристику институту гражданства, порядку и способам приобретения гражданства, выхода из него, а также охарактеризовать основные понятия, связанные с данной проблемой («бипатризма», «апатризма», понятие «иностранец», «беженец» и т.д.). Выяснить роль и значение института гражданства в международном праве, а также влияние международной практики по вопросам гражданства на законодательство различных государств и правовых систем в целом.

Для более полного понимания проблемы считаю необходимым начать свою работу с определения термина «гражданство» и различными его формулировками, используемыми в литературе по курсу «Международное право»

1. Понятие гражданства и его значение для международного права.

Основу правового статуса индивида образуют правоотношения гражданства. Сущность гражданства состоит во взаимоотношениях человека и государства.

В отечественной науке международного права и законодательстве по вопросам гражданства есть много определений института гражданства, но, как считается, все они грешат определенной неполнотой, а иногда и противоречивостью.

Так, например, в семитомном «Курсе международного права» содержится следующая дефиниция гражданства: «Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, которая выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей и означает подчинение данного лица суверенным властям соответствующего государства независимо от своего местонахождения... Гражданство - это юридическая принадлежность того или иного лица к государственно организованному обществу. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае продолжительного пребывания гражданина за границей она не прерывается».

По поводу такой формулировки гражданства возникает ряд вопросов. Во-первых, вызывает сомнение, что гражданин, независимо от своего местонахождения, подчинен суверенной власти государства своей гражданской принадлежности, так как, в качестве иностранца на территории иного государства, он, безусловно, подчинен юрисдикции государства пребывания. Во-вторых, на территории любого государства в любое время находятся не только граждане данного государства, но и другие лица- иностранные граждане и лица без гражданства, которые в данный момент проживают на его территории, составляя его население.

Ст. 2. Европейской конвенции о гражданстве дает следующее определение гражданству: "гражданство" означает правовую связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица”.

Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 г. содержит следующее определение гражданства- « гражданство Украины- правовая связь между физическим лицом и Украиной, которая находит свое выражение в их взаимных правах и обязанностях».

Наиболее оптимальной формулировкой гражданства, намой взгляд, является следующая формулировка: гражданство- это политико-правовая связь лица и государства устойчивого характера, в результате которой между ними возникают взаимные права и обязанности.

Как представляется, в этой формулировке содержаться все самые важные признаки гражданства:

гражданство- это правовая связь лица и государства;

юридические права и обязанности между субъектами правоотношений носят взаимный характер: государство вправе требовать от лица уважение и соблюдение своих законов, но в то же время обязано осуществлять защиту этого лица, как на своей территории, так и за ее пределами; лицо же, в свою очередь, имеет право требовать от государства обеспечения такой защиты, но в то же самое время оно обязано соблюдать его законы;

гражданство - это политическая связь лица и государева, так как предполагает ту или иную степень участия лица в управлении делами государства и общества: участие в выборах, референдумах, уплату налогов и др.;

устойчивость такой связи предполагает наличие потенциальной возможности ее разрыва (лицо вправе выйти из гражданства на основании своего волеизъявления и по основаниям предусмотренным законодательством).

Таким образом, суть политико-юридического статуса лица как гражданина конкретного государства состоит в участии индивида в делах по управлению обществом и государством, активном пользовании своими правами и добросовестном исполнении обязанностей, возложенных на него законом. Причем, установление такого статуса, является исключительной прерогативой данного государства. Но в некоторых случаях, это порождает коллизию норм о гражданстве различных государств, которая может найти свое разрешение только на уровне международного права посредством заключения соответствующего соглашения между заинтересованными государствами. Прежде всего, это касается ситуации двойного гражданства в силу законодательства о гражданстве государств, каждое из которых признает данного индивида своим гражданином. В принципе, оба такие государства обычно не признают принадлежность данного индивида к гражданству иного государства. Но это лишь осложняет его положение, поскольку, находясь в границах юрисдикции одного государства, индивид может быть привлечен к ответственности за некоторые деяния, которые он совершил в пределах территории иного государства в качестве его гражданина. Поэтому заинтересованные государства заключают, иногда соглашения о ситуации двойного гражданства, чтобы минимизировать последствия такой ситуации для индивида либо вообще ее исключить. В Законе Украины «О гражданстве» от 8 октября 1991 года нашим государством признавалась возможность двойного гражданства, возникающего на основе заключаемых Украиной международных соглашений. Хотя в договорной практике Украины такие примеры отсутствовали. Однако уже в Конституции Украины 1996 года было закреплено положение о том, что в Украине существует единое гражданство (статья 4), которое снимает проблему возникновения двойного гражданства у граждан Украины. Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года среди принципов законодательства Украины о гражданстве (статья 2) закрепляет принцип единого гражданства- гражданства государства Украина, который исключает возможность существования гражданства административно-территориальных единиц Украины. Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) иного государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь гражданином Украины.

Следует помнить, что в бывшем СССР было законодательно установлено также двойное, или одновременное гражданство соответствующих лиц- статус гражданина СССР и одновременно статус гражданина союзной республики, на территории которой он постоянно проживал. При переезде в другую союзную республику на постоянное местожительство, соответственно изменялось и республиканское гражданство. Поскольку гражданство-это юридическая принадлежность индивида к организованному в данное государство обществу, а союзные республики СССР по существу государствами не являлись, то категория «гражданин союзной республики» являлась юридической фикцией. На практике это было вызвано необходимостью урегулирования вопросов об условиях голосования при выборах органов власти союзной республики и обеспечения иных политических прав граждан СССР. Однако, исходя из современных критериев, для этого достаточно было бы просто различать граждан СССР, постоянно проживающих на территории данной союзной республики и находящихся в ней временно.

В доктрине международного права и национальном законодательстве некоторых государств вместо термина «гражданство», используется термин «подданство», причем в качестве совершенно равнозначных. Как представляется, эти термины не являются равнозначными. Подданство отличается от гражданства прежде всего тем, что оно:

во-первых, является институтом монархического государства и обозначает политико-правовую связь подданного с монархом;

во-вторых, такая правовая связь характеризуется не взаимным и равнообязанным, как при гражданстве, а односторонним характером: подданный несет перед монархом только обязанности, а монарх по отношению к индивиду имеет только права;

в-третьих, в исторической ретроспективе институт подданства предшествовал возникновению института гражданства, который впервые появляется в эпоху буржуазных революций.

Следует учитывать, что в некоторых современных монархиях институт подданства там, где он еще официально существует, ничем не отличается от института гражданства. Так, например, в Акте о британском подданстве от 30 июля 1948 года (п. 2 статьи 1, часть 1) указывалось: «выражение «британский подданный» и выражение «гражданин Содружества» имеют одно и то же значение». В большинстве же государств с монархической формой правления используется понятие гражданства.

Относительно гражданства могут быть выделены правовые состояния индивида, находящегося в любое время на территории конкретного государства.

Гражданин (патрид) - это лицо, которое имеет доказательства принадлежности к гражданству данного конкретного государства. В Украине гражданин Украины - это лицо, которое приобрело гражданство Украины в порядке, предусмотренном законами Украины и международными договорами Украины. Документами, которые подтверждают гражданство Украины, являются:

паспорт гражданина Украины;

свидетельство о принадлежности к гражданству Украины;

паспорт гражданина Украины для выезда за границу;

временное удостоверение гражданина Украины;

проездной документ ребенка;

дипломатический паспорт;

служебный паспорт;

удостоверение личности моряка;

удостоверение члена экипажа;

удостоверение личности для возвращения в Украину.

В продолжении данной работы считаю необходимым дать краткую характеристику лиц без гражданства, лиц с двойным или множественным гражданством, а также иностранным гражданам.

Лицо без гражданства (апатрид, аполид)- это лицо, находящееся на территории конкретного государства, которое не имеет доказательств принадлежности к гражданству какого-либо государства вообще. В месте своего пребывания апатрид получает документ, удостоверяющий его личность и правовое состояние. В Украине таким документом является вид на жительство.

Лицо с двойным или множественным гражданством (бипатрид) - это лицо, имеющее доказательство принадлежности к гражданству двух и более государств. В этом случае таким доказательством выступают паспорта гражданина двух или нескольких государств. При этом иногда возникает необходимость определения эффективного гражданства, что особенно важно в коллизионном праве при участии таких лиц в гражданско-правовых отношениях, осложненных иностранным элементом (гражданских, семейных, трудовых и др.).

Иностранный гражданин - это лицо, находящееся на территории конкретного государства, не являющееся его гражданином, но имеющее доказательства принадлежности к гражданству другого государства. В качестве такого доказательства выступает паспорт гражданина (подданного) иностранного государства.

Особое внимание следует обратить на применение термина «иностранцы», используемого в законодательстве многих государств. Исходя из положений статьи 1 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 г. «иностранцами признаются иностранные граждане- лица, принадлежащие к гражданству иностранных государств и не являющиеся гражданами Украины, и лица без гражданства- лица, не принадлежащие к гражданству какого-либо государства». Таким образом, этот термин носит собирательный характер, его систематическое толкование дает нам понимание того, что в круг лиц, являющихся иностранцами, входят не граждане конкретного государства, а только иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды), находящиеся на территории этого государства. Следует отметить, что Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года использует как термин «иностранец», под которым подразумевает лицо, которое не находится в гражданстве Украины и является гражданином_(подданным) иного государства или государств, то есть фактически иностранный гражданин, так и термин «лицо без гражданства», под которым подразумевает лицо, которое ни одно государство соответственно своему законодательству не считает своим гражданином, то есть апатрид.

Национальное законодательство многих государств различает несколько категорий иностранцев: постоянно проживающих на территории государства; временно пребывающих в государстве; обладающих дипломатическим иммунитетом; беженцев и др., правовое положение каждой из которых имеет свои особенности. Так например, согласно статье 1 Закона Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года: проживание на территории Украины на законных основаниях- это проживание в Украине иностранца или лица без гражданства, которые имеют в паспорте гражданина бывшего СССР образца 1974 года отметку о постоянной или временной прописке на территории Украины, или зарегистрировали на территории Украины свой национальный паспорт, или имеют свидетельство на постоянное либо временное проживание на территории Украины, или им предоставлен статус беженца либо убежище в Украине;

беспрерывное проживание на территории Украины это проживание в Украине лица, если его разовый выезд за границу по частным делам не превышал 90 дней, а в сумме за год 180 дней. Не являются нарушением требования о беспрерывном проживании, выезде лица за границу в служебную командировку, на обучение, в отпуск, на лечение по рекомендации соответствующего медицинского учреждения или изменение лицом местожительства на территории Украины.

Таким образом институт гражданства в международном праве занимает немаловажное место. Именно категория гражданство раскрывает суть связей отдельной личности и государства. Граждане отдельно взятого государства должны находиться под его защитой, а государство обязано предоставлять такую защиту своим гражданам. Однако и государство вправе требовать выполнения определенных условий (обязанностей) со стороны своих граждан.

Государств. Большинство государств, включая Республику Беларусь, отразило положения указанных конвенций в своем законодательстве, независимо от участия (неучастия) в них. 1.3 Правовой статус иностранцев население гражданство международное право Лица, которые находятся на территории государства и не имеют его гражданства, в доктрине именуются обобщенным термином «иностранцы». Под...

ООН, избираемых ЭКОСОС на трехлетний период. Сессии Комиссии проходят ежегодно в течение шести недель (март -апрель) в Женеве. Комиссия готовит исследования по правам человека, рекомендации и проекты международных документов; выполняет специальные поручения Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС, в том числе рассматривает заявления, касающиеся нарушений прав человека, и занимается разбором сообщений...

И национальных мер, обеспечивавших прогрессивные сдвиги в Южной Африке, которые завершились упразднением режима апартеида и качественными преобразованиями государственного строя в Южно-Африканской Республике. 1.2 Права человека в истории международных отношений 1. В различные исторические эпохи понятие, содержание и объем прав и свобод человека не были одинаковыми. Еще сравнительно недавно, ...

13. Баглай М.В. Конституционное право РФ: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2001 14. Бахрах Д.И., Россинский Б.В. Административное право. – М.: Норма, 2004. 15. Белов А.В, Двойное гражданство и проблема лояльности. // «Правоведение», №2–2002 г. 16. Доклад О.Е. Кутафина // Дипломатический вестник. №3.1998. 17. Кириллова Т.Н. Общее положение гражданской правосубъектности...

Основу правового статуса индивида образуют правоотношения гражданства. Сущность гражданства состоит во взаимоотношениях человека и государства.

В отечественной науке международного права и законодательстве по вопросам гражданства есть много определений института гражданства, но, как считается, все они грешат оп-ределенной неполнотой, а иногда и противоречивостью.

Так, например, в семитомном «Курсе международного права» содержится следующая дефиниция гражданства: «Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, которая выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей и означает подчинение данного лица суверенным властям соответствующего государства независимо от своего местонахождения... Гражданство -- это юридическая принадлежность того или иного лица к государствен-но организованному обществу. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае продолжительного пребывания гражданина за границей она не прерывается».

По поводу такой формулировки гражданства возникает ряд вопросов. Во-первых, вызывает сомнение, что гражданин, независимо от своего местонахождения, подчинен суверенной власти государства своей гражданской принадлежности, так как, в качестве иностранца на территории иного государства, он, безусловно, подчинен юрисдикции государства пребывания. Во-вторых, на территории любого государства в любое время находятся не только граждане данного государства, но и другие лица- иностранные граждане и лица без гражданства, которые в данный момент проживают на его территории, составляя его население.*

Ст. 2. Европейской конвенции о гражданстве дает следующее определение гражданству: "гражданство" означает правовую связь между отдельным лицом и государством без указания этнического происхождения этого лица” .**

Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 г. содержит следующее определение гражданства- « гражданство Украины- правовая связь между физическим лицом и Украиной, которая находит свое выражение в их взаимных правах и обязанностях».***

Наиболее оптимальной формулировкой гражданства, на

* М.А.Баймуратов «Международное публичное право» Х. «Одиссей» 2003г.

***Закон Украины «О гражданстве Украины» ВВРУ 2001г. №13 ст. 65

мой взгляд, является следующая формулировка: гражданство- это политико-правовая связь лица и государства устойчивого характера, в результате которой между ними возникают взаимные права и обязанности.

Как представляется, в этой формулировке содержаться все самые важные признаки гражданства:

· гражданство- это правовая связь лица и государства;

· юридические права и обязанности между субъектами правоотношений носят взаимный характер: государство вправе требовать от лица уважение и соблюдение своих законов, но в то же время обязано осуществлять защиту этого лица, как на своей территории, так и за ее пределами; лицо же, в свою очередь, имеет право требовать от государства обеспечения такой защиты, но в то же самое время оно обязано соблюдать его законы;

· гражданство -- это политическая связь лица и государ-ева, так как предполагает ту или иную степень участия лица в управлении делами государства и общества: участие в выборах, референдумах, уплату налогов и др.;

· устойчивость такой связи предполагает наличие потен-циальной возможности ее разрыва (лицо вправе выйти из гражданства на основании своего волеизъявления и по основаниям предусмотренным законодательством).

Таким образом, суть политико-юридического статуса лица как гражданина конкретного государства состоит в участии индивида в делах по управлению обществом и государством, активном пользовании своими правами и добросовестном испол-нении обязанностей, возложенных на него законом. Причем, установление такого статуса, является исключительной прерогативой данного государства. Но в некоторых случаях, это порождает коллизию норм о гражданстве различных государств, которая может найти свое разрешение только на уровне меж-дународного права посредством заключения соответствующего соглашения между заинтересованными государствами. Прежде всего, это касается ситуации двойного гражданства в силу законодательства о гражданстве государств, каждое из которых признает данного индивида своим гражданином. В принципе, оба такие государства обычно не признают принадлежность данного индивида к гражданству иного государства. Но это лишь осложняет его положение, поскольку, находясь в границах юрисдикции одного государства, индивид может быть привлечен к ответственности за некоторые деяния, которые он совершил в пределах территории иного государства в качестве его гражданина. Поэтому заинтересованные государства заключают, иногда соглашения о ситуации двойного гражданства, чтобы минимизировать последствия такой ситуации для индивида либо вообще ее исключить. В Законе Украины «О гражданстве» от 8 октября 1991 года нашим государством признавалась возможность двойного гражданства, возникающего на основе заключаемых Украиной международных соглаше-ний. Хотя в договорной практике Украины такие примеры отсутствовали. Однако уже в Конституции Украины 1996 года было закреплено положение о том, что в Украине существует единое гражданство (статья 4), которое снимает проблему воз-никновения двойного гражданства у граждан Украины. Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года среди принципов законодательства Украины о гражданстве (статья 2) закрепляет принцип единого гражданства- граж-данства государства Украина, который исключает возможность существования гражданства административно-территориаль-ных единиц Украины. Если гражданин Украины приобрел гражданство (подданство) иного государства или государств, то в правовых отношениях с Украиной он признается лишь граж-данином Украины. Если иностранец приобрел гражданство Украины, то в правовых отношениях с Украиной он признает-ся лишь гражданином Украины.

Следует помнить, что в бывшем СССР было законодательно установлено также двойное, или одновременное гражданство со-ответствующих лиц- статус гражданина СССР и одновремен-но статус гражданина союзной республики, на территории ко-торой он постоянно проживал. При переезде в другую союзную республику на постоянное местожительство, соответственно изменялось и республиканское гражданство. Поскольку гражданство-это юридическая принадлежность индивида к организованному в данное государство обществу, а союзные республики СССР по существу государствами не являлись, то категория «гражданин союзной республики» являлась юридической фикцией. На практике это было вызвано необходимостью урегулирования вопросов об условиях голосования при выборах органов власти союзной республики и обеспечения иных политических прав граждан СССР. Однако, исходя из современных критериев, для этого достаточно было бы просто различать граждан СССР, постоянно проживающих на территории данной союзной республики и находящихся в ней временно.

В доктрине международного права и национальном законодательстве некоторых государств вместо термина «гражданство» , используется термин «подданство» , причем в качестве совершенно равнозначных. Как представляется, эти термины не являются равнозначными. Подданство отличается от гражданства прежде всего тем, что оно:

· во-первых, является институтом монархического государства и обозначает политико-правовую связь подданного с монархом;

· во-вторых, такая правовая связь характеризуется не вза-имным и равнообязанным, как при гражданстве, а односторонним характером: подданный несет перед монархом только обя-занности, а монарх по отношению к индивиду имеет только права;

· в-третьих, в исторической ретроспективе институт подданства предшествовал возникновению института гражданства, который впервые появляется в эпоху буржуазных революций.

Следует учитывать, что в некоторых современных монархиях институт подданства там, где он еще официально существует, ничем не отличается от института гражданства. Так, например, в Акте о британском подданстве от 30 июля 1948 года (п. 2 статьи 1, часть 1) указывалось: «выражение «британский подданный» и выражение «гражданин Содружества» имеют одно и то же значение». В большинстве же государств с монархической формой правления используется понятие гражданства.

Относительно гражданства могут быть выделены правовые состояния индивида, находящегося в любое время на территории конкретного государства.

Гражданин (патрид) - это лицо, которое имеет доказательства принадлежности к гражданству данного конкретного государства. В Украине гражданин Украины - это лицо, которое приобрело гражданство Украины в порядке, предусмотренном законами Украины и международными договорами Украины. Документами, которые подтверждают гражданство Украины, являются:

1. паспорт гражданина Украины;

2. свидетельство о принадлежности к гражданству Украины;

3. паспорт гражданина Украины для выезда за границу;

4. временное удостоверение гражданина Украины;

5. проездной документ ребенка;

6. дипломатический паспорт;

7. служебный паспорт;

8. удостоверение личности моряка;

9. удостоверение члена экипажа;

10. удостоверение личности для возвращения в Украину.*

В продолжении данной работы считаю необходимым дать краткую характеристику лиц без гражданства, лиц с двойным или множественным гражданством, а также иностранным гражданам.

Лицо без гражданства (апатрид, аполид)- это лицо, на-ходящееся на территории конкретного государства, которое не имеет доказательств принадлежности к гражданству какого-либо государства вообще. В месте своего пребывания апатрид получает документ, удостоверяющий его личность и правовое состояние. В Украине таким документом является вид на жительство.

*Закон Украины «О гражданстве Украины» ВВРУ 2001г. №13 ст. 65.

Лицо с двойным или множественным гражданством (бипатрид) - это лицо, имеющее доказательство принадлежнос-ти к гражданству двух и более государств. В этом случае та-ким доказательством выступают паспорта

гражданина двух или нескольких государств. При этом иногда возникает необ-ходимость определения эффективного гражданства, что особенно важно в коллизионном праве при участии таких лиц в граж-данско-правовых отношениях, осложненных иностранным элементом (гражданских, семейных, трудовых и др.).

Иностранный гражданин -- это лицо, находящееся на территории конкретного государства, не являющееся его гражданином, но имеющее доказательства принадлежности к гражданству другого государства. В качестве такого доказательства выступает паспорт гражданина (подданного) иностранного государства.

Особое внимание следует обратить на применение термина «иностранцы» , используемого в законодательстве многих государств. Исходя из положений статьи 1 Закона Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 г. «иностранцами признаются иностранные граждане- лица, принадлежащие к гражданству иностранных государств и не являющиеся гражданами Украины, и лица без гражданства- лица, не принадлежащие к гражданству какого-либо государства».* Таким образом, этот термин носит собирательный характер, его систематическое толкование дает нам понимание того, что в круг лиц, являющихся иностранцами, входят не граждане конкретного государства, а только иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды), находящиеся на территории этого государства. Следует отметить, что Закон Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года использует как термин «иностранец» , под которым подразумевает лицо, которое не находится в гражданстве Украины и является гражданином_(подданным) иного государства или государств, то есть фактически иностранный гражданин, так и термин «лицо без гражданства», под которым подразумевает лицо, которое ни одно государство соответственно своему законодательству не считает своим гражданином, то есть апатрид.

Национальное законодательство многих государств разли-чает несколько категорий иностранцев: постоянно проживающих на территории государства; временно пребывающих в государстве; обладающих дипломатическим иммунитетом; беженцев и др., правовое положение каждой из которых имеет свои особенности. Так например, согласно статье 1 Закона Украины «О гражданстве Украины» от 18 января 2001 года:

*Закон Украины «О правовом статусе иностранцев» от 4февраля 1994 г. ВВРУ 1994 г. № 23 ст. 161

· проживание на территории Украины на законных основаниях- это проживание в Украине иностранца или лица без гражданства, которые имеют в паспорте гражданина бывшего СССР образца 1974 года отметку о постоянной или временной прописке на территории Украины, или зарегистрировали на территории Украины свой национальный паспорт, или имеют свидетельство на постоянное либо временное проживание на территории Украины, или им предоставлен статус беженца либо убежище в Украине;

· беспрерывное проживание на территории Украины это проживание в Украине лица, если его разовый выезд за гра-ницу по частным делам не превышал 90 дней, а в сумме за год 180 дней. Не являются нарушением требования о беспрерывном проживании, выезде лица за границу в служебную командировку, на обучение, в отпуск, на лечение по рекомендации соответствующего медицинского учреждения или изменение лицом местожительства на территории Украины.

Таким образом институт гражданства в международном праве занимает немаловажное место. Именно категория гражданство раскрывает суть связей отдельной личности и государства. Граждане отдельно взятого государства должны находиться под его защитой, а государство обязано предоставлять такую защиту своим гражданам. Однако и государство вправе требовать выполнения определенных условий (обязанностей) со стороны своих граждан.

Гражданство - институт конституционного (государственного) права. Соответствующие нормы содержатся в конституциях и специальных законах о гражданстве. Применительно к Российской Федерации это ст. 6, 61, 62 Конституции РФ и Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации», вступивший в силу с 1 июля 2002 г. и заменивший Закон РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации».

В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» даны многочисленные ссылки на международные договоры РФ, начиная с общего указания ст. 2 о регулировании вопросов гражданства не только Конституцией РФ и другими федеральными актами, но и международными договорами РФ.

В соответствии с общепризнанными международными стандартами установлены принципы гражданства РФ и правила, регулирующие вопросы гражданства РФ (ст. 4 Закона). Эти принципы и правила исключают положения, ограничивающие права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В Законе воспроизведены конституционные нормы, согласно которым гражданин РФ не может быть лишен гражданства или права изменить его, не может быть выслан за пределы РФ или выдан другому (в Законе - иностранному) государству.

В числе оснований приобретения гражданства РФ, как и его прекращения, названы и основания, предусмотренные международным договором РФ.

В российском законодательстве (ч. 3 ст. 6 Конституции РФ, ч. 2 ст. 1 Закона 1991 г., ч. 4 ст. 4 Закона 2002 г.) более категорично, чем в международных актах, начиная с Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 15), сформулирована позиция по

вопросу лишения гражданства. Формула Декларации такова: никто не может быть произвольно лишен своего гражданства. Включенное в текст слово «произвольно» свидетельствует о допущении лишения, но в рамках законного решения. Законодательство ряда зарубежных государств допускает лишение гражданства при совершении тяжкого преступления (например, § 1481 раздела «Гражданство и натурализация» Свода законов США). Российское законодательство, как и законодательство других республик бывшего СССР, исключает слово «произвольно» и фиксирует правило, согласно которому гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступлении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, воплощавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином, либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в соответствии с которой заключение или расторжение брака гражданином РФ с лицом, не имеющим гражданства РФ, не влечет за собой изменения гражданства (ч. 1 ст. 8).

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. определила, что заключение или расторжение брака между гражданином какого-либо государства и иностранцем, а также перемена гражданства мужем «не будут отражаться автоматически на гражданстве жены».

Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность приобретения женой при ее желании гражданства ее мужа «в специальном упрощенном порядке натурализации». В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» это положение учтено в ч. 2 ст. 13: срок проживания на территории РФ сокращен для лица, состоящего в браке с гражданином РФ и претендующего на гражданство РФ, до одного года (вместо общепризнанных пяти лет).

В случаях территориальных изменений, когда часть территории одного государства переходила к другому государству, по-

средством заключения договоров определялась правовая принадлежность населения передававшейся территории.

В Мирном договоре с Италией, подписанном после Второй мировой войны, 10 февраля 1947 г., был специальный раздел «Гражданство. Гражданские и политические права», в котором в связи с предусмотренной передачей Италией ряда участков территории Югославии и Греции были установлены правила изменения гражданства итальянских граждан, проживавших на этой территории.

Добровольный выбор гражданства при территориальных изменениях, т. е. либо сохранение прежнего гражданства, либо обретение гражданства того государства, к которому переходит территория, называется оптацией, а само право выбора - правом оптации. Такое право было предусмотрено и применено, например, в 1945 г. в связи с изменением государственной принадлежности Закарпатской Украины.

Согласно ст. 21 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» при территориальных преобразованиях в результате изменения в соответствии с международным договором РФ Государственной границы граждане РФ, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного договора.

Непосредственную связь с международно-правовым регулированием имеют действующие во многих государствах конституционные и специальные нормы относительно обеспечения государством прав и законных интересов своих граждан, находящихся вне пределов данного государства.

Основу именно такого подхода составляет положение Международного пакта о гражданских и политических правах: «Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности» (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территории другого государства, подвержен юрисдикции государства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохраняется и проявляется в соответствующих полномочиях государства гражданства.

Отдельные государства заключают договоры относительно упрощенного порядка приобретения гражданства. Таково, например, Соглашение между Республикой Беларусь, Республи-

кой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г. Имеется в виду право приобретения гражданства в упрощенном (регистрационном) порядке, предоставляемое гражданам соответствующих государств при наличии определенных условий.

В конституциях и законах о гражданстве новых независимых государств - бывших союзных республик СССР - получила всеобщее признание формулировка, согласно которой государство гарантирует своим гражданам защиту и покровительство во время их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Беларусь и т. д.). Правительством РФ постановлением от 31 августа 1994 г. утверждены «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом». В этом документе намечены, в частности, согласованные с соответствующими государствами решения, а также меры по защите прав соотечественников с использованием действующих международных механизмов.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» возлагает на государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, на их должностных лиц содействие тому, чтобы гражданам России была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными соответствующим законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, возможность защищать свои права и охраняемые законом интересы. Существенное значение имеют и те международные нормы, которые регламентируют полномочия дипломатических и консульских представительств (см. гл. 13).

Соответствующие должностные лица имеют право:

1) встречаться и сноситься с гражданами своего государства, давать советы и оказывать содействие, включая принятие мер правовой помощи;

2) посещать граждан, арестованных, задержанных или отбывающих срок тюремного заключения, оказывать им правовую помощь.

В качестве условия реализации последнего права в конвенциях сформулированы положения об обязанностях компетент-

ных властей государства пребывания в течение определенного времени уведомить представительство об аресте или задержании гражданина и оказать содействие в проведении встречи с арестованным или задержанным гражданином. Посещение граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы, обеспечивается, как сказано во многих конвенциях, на периодической основе.

Международно-правовые нормы имеют существенное значение при регламентации двойного гражданства.

Возникновение двойного гражданства возможно в определенных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением вопроса о гражданстве детей, родители которых являются гражданами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответствии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать договоры о предоставлении двойного гражданства со странами Латинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.

Двойное гражданство, естественно, осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государствами порождает «двойные» обязанности. Распространено правило «эффективного гражданства», означающее преимущественную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает. Именно перед этим государством он несет обязанности, прежде всего при необходимости несения военной и альтернативной службы.

В Европейскую конвенцию о гражданстве, принятую и открытую для подписания 14 мая 1997 г., включена глава о множественном гражданстве, в которой допускается такой правовой статус. Согласно ст. 17 граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории государства-участника, в котором они проживают, теми же правами и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника.

Законодательство СССР содержало норму о непризнании за гражданином СССР принадлежности к гражданству иностранного государства (двойного гражданства). Такой подход лежал в основе заключавшихся в послевоенные годы с различными го-

сударствами конвенций об урегулировании ситуаций с двойным гражданством, согласно которым лица, считавшиеся гражданами обоих договаривающихся государств, могли избрать гражданство одного из них, а при отсутствии заявления о выборе считались гражданами того из договаривающихся государств, на территории которого они проживали.

В последующем были подписаны с некоторыми государствами (Болгария, Румыния, Монголия и др.) конвенции (соглашения) о предотвращении случаев возникновения двойного гражданства. Они регламентировали две ситуации, способные породить двойное гражданство. Во-первых, родители, один из которых является "гражданином одного из договаривающихся государств, а второй - гражданином другого договаривающегося государства, могут по обоюдному согласию избрать для ребенка гражданство одного из этих государств, в связи с чем подают совместное заявление компетентным органам государства, гражданство которого они избирают для ребенка. В случае непредставления такого заявления ребенок считается гражданином того из договаривающихся государств, на территории которого он родился, а если ребенок родился на территории третьего государства, - гражданином того из договорившихся государств, в котором родители имели местожительство до выезда. Во-вторых, каждое из договаривающихся государств обязалось не принимать в свое гражданство лиц, которые являются гражданами другого договаривающегося государства, без согласия компетентных органов последнего.

Одновременно был решен вопрос о том, что граждане одного договаривающегося государства, которые до вступления в силу соответствующей конвенции (соглашения) приобрели гражданство другого договаривающегося государства, не утратив прежнего гражданства, будут иметь с этого времени исключительно гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого они проживают. Если же такие лица имеют постоянное местожительство на территории третьего государства, они считаются гражданами того из договаривающихся государств, гражданство которого приобрели позднее.

Новое законодательство РФ занимает не столь жесткую по сравнению с законодательством СССР позицию применительно к двойному гражданству. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ гражданин РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным

законом или международным договором РФ. В данном тексте кажется более уместным союз «и» (вместо «или»), поскольку для статуса двойного гражданства необходимы оба юридических компонента - как национальный закон, так и международный договор.

В Законе «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. были даны иные формулировки, отражавшие сдержанное отношение к двойному гражданству. В ч. 1 ст. 3 Закона (в редакции от 17 июня 1993 г.) сказано, что за лицом, состоящим в гражданстве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

Согласно ч. 2 этой статьи, гражданину РФ может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий договор РФ.

Между положениями Конституции и Закона нет противоречия, просто иначе расставлены акценты, причем в обоих случаях зафиксирована роль международных договоров. Действительно, наличие договора о двойном гражданстве является предпосылкой и основанием юридического признания двойного гражданства, ибо с таким статусом связаны правоотношения между соответствующими государствами, подлежащие двустороннему согласованному регулированию.

В настоящее время такого рода договорная регламентация еще не получила широкого распространения. В договоры России с отдельными государствами - бывшими республиками СССР - об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойного гражданства, регулируемого соответствующими соглашениями с учетом национального законодательства. Такая договоренность применительно к отношениям Российской Федерации и Туркменистана была воплощена в специальном Соглашении об урегулировании вопросов двойного гражданства, подписанном в декабре 1993 г., однако в апреле 2003 г. оно утратило силу. В сентябре 1995 г. подобное соглашение заключено между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан. За гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести гражданство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Дети, каждый из родителей которых состоит на момент рождения

ребенка в гражданстве обоих государств, получают двойное гражданство.

Статус двойного гражданства предполагает определенные правовые последствия. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. В Соглашении между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства, как и в Соглашении с Туркменистаном, была дана конкретная регламентация: а) лицо, состоящее в гражданстве обоих государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина того государства, на территории которого постоянно проживает; б) социальное обеспечение таких лиц производится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями; в) лица с двойным гражданством проходят обязательную военную службу в том из двух государств, на территории которого постоянно проживают на момент призыва; г) такие лица вправе пользоваться защитой и покровительством каждого из соответствующих государств.

Вопросы выхода из гражданства решены в Законе от 31 мая 2002 г. следующим образом. Согласно ст. 19 выход из гражданства РФ лица, проживающего на территории РФ, осуществляется на основании его добровольного волеизъявления в общем порядке, а лица, проживающего на территории иностранного государства, - в упрощенном порядке. Выход из гражданства РФ не допускается, если гражданин РФ: а) имеет не выполнен 7 ное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; б) привлечен компетентными органами РФ в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; в) не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения (ст. 20 Закона). Отметим, что в ситуации неисполненных обязательств правило ранее действовавшего закона было иным: ходатайство лица о выходе из гражданства могло быть отклонено, если гражданин проживал или был намерен поселиться в стране, не

связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи.

Особым правовым состоянием является безгражданство. Лица без гражданства (апатриды), т. е. лица, не состоящие в гражданстве какого-либо государства, подчиняются юрисдикции того государства, на территории которого проживают. Их правовой статус в принципе близок к правовому статусу иностранных граждан, с тем, однако, существенным отличием, что они не пользуются защитой и покровительством со стороны какого бы то ни было иностранного государства. В Конституции РФ о правах и обязанностях лиц без гражданства и иностранных граждан сказано в одной норме (ч. 3 ст. 62). В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» воплощена тенденция сокращения статуса безгражданства. Российская Федерация, сказано в ч. 6 ст. 4 Закона, поощряет приобретение гражданства РФ лицами без гражданства, проживающими на территории РФ. Такой подход согласуется с Конвенцией о сокращении безгражданства 1961 г., в которой наша страна не участвует, но позитивно воспринимает ее прогрессивные положения. В Законе, в частности, оговорено, что российское гражданство ребенка не может быть прекращено, если в результате прекращения гражданства РФ он станет лицом без гражданства.

Гражданство как правовая категория является институтом государственного (конституционного) права. Соответствующие нормы содержатся в конституциях и в специальных законах о гражданстве. Применительно к Российской Федерации это ст. 6, 61, 62 Конституции и Закон о гражданстве Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом от 17 июня 1993 г.

В Законе о гражданстве даны многочисленные отсылки к международным договорам, а ст. 9 в обобщенном виде опреде­ляет применение международных договоров. В ее первой части предусмотрено, что "при решении вопросов гражданства наря­ду с настоящим Законом подлежат применению международ­ные договоры Российской Федерации, регулирующие эти во­просы"; во второй части статьи воспроизведена традиционная формулировка о применении правил международного договора, если они являются иными, чем правила Закона. Кроме того, в части второй ст. 49 говорится о применении на территории Рос­сии международных договоров бывшего СССР по вопросам гра­жданства.

Российские законодательные нормы о гражданстве согла­суются с международными стандартами. Такая оценка отно­сится прежде всего к характеристике в Законе о гражданстве права на гражданство и условий приема в гражданство, по­скольку закон не допускает по этим вопросам какой-либо дис­криминации и отрицает возможность лишения гражданства (сравним ч. 1 ст. 2 и ст. 26 Международного пакта о граждан­ских и политических правах, ст. 2 и 15 Всеобщей декларации прав человека). Следует отметить, что при обсуждении проекта Закона были справедливо отвергнуты предложения о таких условиях приема в гражданство, как знание государственного языка и определенное имущественное положение (в ряде зару­бежных законов о гражданстве подобные дискриминационные требования присутствуют вопреки международным стандартам).

В ч. 1 ст. 1 Закона провозглашено, что в Российской Феде­рации каждый человек имеет право на гражданство. Эта норма в полной мере согласована с Всеобщей декларацией прав чело­века (п. 4 ст. 15). Право на гражданство закреплено в Еропейской конвенции о гражданстве 1997 г. (ст. 4).

Более категорично, чем в Декларации, определена в Зако­не (ч. 2 ст. 1), а затем и в Конституции РФ (ч. 3 ст. 6) позиция по вопросу лишения гражданства. Формула Декларации такова: никто не может быть произвольно лишен своего гражданства. Включенное в текст слово "произвольно" свидетельствует о допущении лишения, но в рамках законного решения. Законо­дательство ряда зарубежных государств допускает лишение гражданства при совершении тяжкого преступления (напри­мер, § 1481 раздела "Гражданство и натурализация" Свода зако­нов США). Российское законодательство, как и законодательство других республик бывшего СССР, исключает слово "произ­вольно" и фиксирует правило, согласно которому гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства.

Международное право оказало влияние на урегулирование во многих странах вопроса о гражданстве женщин при вступ­лении в брак. Имеется в виду преодоление традиций, вопло­щавшихся в национальном законодательстве, согласно которым гражданство жены автоматически следует за гражданством мужа. В большинстве государств, придерживавшихся такого правила, применяется норма относительно права женщины, вступающей в брак с иностранным гражданином либо избрать гражданство мужа, либо сохранить свое гражданство. В нашей стране традиционно действует норма, признанная и в Законе о гражданстве РФ, в соответствии с которой заключение или рас­торжение брака гражданином РФ с лицом, не принадлежащим к гражданству РФ, не влечет за собой изменения гражданства (ч. 1 ст. 6). ,

Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. оп­ределила, что заключение или расторжение брака между гра­жданином какого-либо государства и иностранцем, а также пе­ремена гражданства мужем "не будут отражаться автоматиче­ски на гражданстве жены".

Вместе с тем Конвенция предусмотрела возможность при­обретения женой при ее желании гражданства ее мужа "в спе­циальном упрощенном порядке натурализации". В Законе о гра­жданстве РФ это положение учтено в ст. 18, предоставляю­щей лицу, у которого супруг является гражданином РФ, право приобретения гражданства в порядке регистрации.

В случаях территориальных изменений, когда часть тер­ритории одного государства переходила к другому государству, посредством заключения двусторонних либо многосторонних договоров определялась правовая принадлежность населения передававшейся территории.

В Мирном договоре с Италией, подписанном после второй мировой войны, 10 февраля 1947 г., был специальный раздел "Гражданство. Гражданские и политические права", в котором в связи с предусмотренной передачей Италией ряда участков территории Югославии и Греции были установлены правила изменения гражданства итальянских граждан, проживавших на этой территории.

Добровольный выбор гражданства при территориальных изменениях, т. е. либо сохранение прежнего гражданства, либо обретение гражданства того государства, к которому переходит территория, называется оптацией, а само право выбора - пра­вом оптации. Такое право было предусмотрено и применено, например, в 1945 г. в связи с изменением государственной при­надлежности Закарпатской Украины.

В современный период ситуации территориальных изме­нений редки. Но все же в Закон "О гражданстве Российской Федерации" включена норма о выборе гражданства при изме­нении границы РФ. Согласно ст. 21, "лица, проживающие на территории, изменившей государственную принадлежность, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и в сроки, определяемые международным договором Российской Федерации".

Непосредственную связь с международно-правовым регу­лированием имеют действующие во многих государствах кон­ституционные и специальные нормы относительно обеспечения государством прав и законных интересов своих граждан, на­ходящихся вне пределов данного государства.

Основу именно такого подхода составляет положение Ме­ждународного пакта о гражданских и политических правах:

"Каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на при­знание его правосубъектности" (ст. 16). Естественно, гражданин одного государства, проживающий или временно находящийся на территорий другого государства, подвержен юрисдикции го­сударства пребывания и подчинен его законодательству. Но правовая связь этого гражданина со своим государством сохра­няется и проявляется в соответствующих полномочиях госу­дарства гражданства,

Отдельные государства заключают двусторонние договоры относительно упрощенного порядка приобретения гражданства. Таково, например, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Российской Федерации, прибывающи­ми для постоянного проживания в Республику Казахстан, и гра­жданами Республики Казахстан, прибывающими для постоян­ного проживания в Российскую Федерацию, от 20 января 1995 г.

В конституциях и законах о гражданстве новых независи­мых государств - бывших союзных республик СССР - полу­чила всеобщее признание формулировка, согласно которой государство гарантирует своим гражданам защиту и покровитель­ство во время их нахождения за его пределами (ч. 2 ст. 61 Кон­ституции РФ, ч. 2 ст. 11 Конституции Республики Казахстан, ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Беларусь и т. д.). Прави­тельством РФ постановлением от 31 августа 1994 г. утвержде­ны "Основные направления государственной политики Россий­ской Федерации в отношении соотечественников, проживаю­щих за рубежом". В этом документе намечены, в частности, согласованные с соответствующими государствами решения, а также меры по защите прав соотечественников с использова­нием действующих международных механизмов.

Закон "О гражданстве Российской Федерации" возлагает на государственные органы, дипломатические представитель­ства и консульские учреждения РФ, на их должностных лиц содействие тому, чтобы гражданам России была обеспечена воз­можность в полном объеме пользоваться всеми правами, уста­новленными законодательством государства их пребывания, международными договорами и международными обычаями, .защищать их права и охраняемые законом интересы (ст. 5).

Отсылка в законе к международным договорам и международным обычаям имеет в виду права граждан. Но в преду­смотренной законом ситуации существенное значение имеют и те международные нормы, которые регламентируют полномо­чия дипломатических и консульских представительств (см. гл. 13).

Соответствующие должностные лица имеют право:

1) встречаться и сноситься с гражданами своего государст­ва, давать советы и оказывать содействие, включая принятие мер правовой помощи;

2) посещать граждан, арестованных, задержанных или от­бывающих срок тюремного заключения, оказывать им право­вую помощь.

В качестве условия реализации последнего права в кон­венциях сформулированы положения об обязанностях компе­тентных властей государства пребывания в течение определен­ного времени уведомить представительство об аресте или за­держании гражданина и оказать содействие в проведении встре­чи с арестованным или задержанным гражданином. Посещение граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы, обеспечивается, как сказано во многих конвенциях, на перио­дической основе.

Международно-правовые нормы имеют существенное зна­чение при регламентации двойного гражданства.

Возникновение двойного гражданства возможно в опреде­ленных ситуациях, обусловленных различиями (коллизиями) законов государств, в частности неоднозначным решением во­проса о гражданстве детей, родители которых являются граж­данами различных государств. В зарубежном законодательстве двойное гражданство, как правило, не предусматривается. Лишь в отдельных случаях допускается его признание в соответст­вии с международными договорами. Так, согласно Конституции Испании 1978 г. (ч. 3 ст. 11), государство может заключать дого­воры о предоставлении двойного гражданства со странами Ла­тинской Америки или с теми странами, которые имели или имеют особые связи с Испанией.

Двойное гражданство, естественно, осложняет статус лица, поскольку его правовая связь одновременно с двумя государст­вами порождает "двойные" обязанности. Распространено пра­вило "эффективного гражданства", означающее преимущест­венную правовую связь индивида с тем из двух государств, на территории которого он постоянно проживает. Именно перед этим государством он несет обязанности, прежде всего при не­обходимости несения военной и альтернативной службы.

В Европейскую конвенцию о гражданстве, принятую и от­крытую для подписания 14 мая 1997 г., включена глава о мно­жественном гражданстве, в которой допускается такой право­вой статус. Согласно ст. 17 граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории госу­дарства-участника, в котором они проживают, теми же права­ми и несут те же обязанности, что и другие граждане этого государства-участника.

Законодательство СССР содержало норму о непризнании за гражданином СССР принадлежности к гражданству иностран­ного государства (двойного гражданства). Такой подход лежал в основе заключавшихся в послевоенные годы с различными го­сударствами конвенций об урегулировании ситуаций с двой­ным гражданством, согласно которым лица, считавшиеся граж­данами обоих договаривающихся государств, могли избрать гра­жданство одного из них, а при отсутствии заявления о выборе считались гражданами того из договаривающихся государств, на территории которого они проживали.

В последующем были подписаны с некоторыми государст­вами (Болгария, Румыния, Монголия и др.) конвенции (согла­шения) о предотвращении случаев возникновения двойного гра­жданства. Они регламентировали две ситуации, способные по­родить двойное гражданство. Во-первых, родители, один из ко­торых является гражданином одного из договаривающихся го­сударств, а второй - гражданином другого договаривающегося государства, могут по обоюдному согласию избрать для ребенка гражданство одного из этих государств, в связи с чем подают совместное заявление компетентным органам государства, гра­жданство которого они избирают для ребенка. В случае непред­ставления такого заявления ребенок считается гражданином того из договаривающихся государств, на территории которого он родился, а если ребенок родился на территории третьего госу­дарства, - гражданином того из договорившихся государств, в котором родители имели местожительство до выезда. Во-вто­рых, каждое из договаривающихся государств обязалось не принимать в свое гражданство лиц, которые являются гражда­нами другого договаривающегося государства, без согласия ком­петентных органов последнего.

Одновременно был решен вопрос о том, что граждане одно­го договаривающегося государства, которые до вступления в силу соответствующей конвенции (соглашения) приобрели гра­жданство другого договаривающегося государства, не утратив прежнего гражданства, будут иметь с этого времени исключи­тельно гражданство того из договаривающихся государств, на территории которого они проживают. Если же такие лица име­ют постоянное местожительство на территории третьего государства, они считаются гражданами того из договаривающихся государств, гражданство которого приобрели позднее.

Новое законодательство Российской Федерации занимает не столь жесткую по сравнению с законодательством СССР по­зицию применительно к двойному гражданству. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации мо­жет иметь гражданство иностранного государства (двойное гра­жданство) в соответствии с федеральным законом или между­народным договором Российской Федерации. В данном тексте кажется более уместным союз "и" (вместо "или"), поскольку для статуса двойного гражданства необходимы оба юридиче­ских компонента - как национальный закон, так и междуна­родный договор.

В Законе о гражданстве РФ были даны несколько иные формулировки, отражавшие сдержанное отношение к двойно­му гражданству. В ч. 1 ст. 3 Закона о гражданстве (в редакции от 17 июня 1993 г.) сказано, что за лицом, состоящим в граждан­стве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Согласно ч. 2 этой статьи, гражданину Российской Федера­ции может быть разрешено по его ходатайству иметь одновре­менно гражданство другого государства, с которым имеется со­ответствующий договор Российской Федерации.

Между положениями Конституции и Закона нет противо­речия, просто иначе расставлены акценты, причем в обоих слу­чаях зафиксирована роль международных договоров. Действи­тельно, наличие договора о двойном гражданстве является пред­посылкой и основанием юридического признания двойного гра­жданства, ибо с таким статусом связаны правоотнощения меж­ду соответствующими государствами, подлежащие двусторон­нему согласованному регулированию.

В настоящее время такого рода договорная регламентация еще не получила широкого распространения. В договоры Рос­сии с отдельными государствами - бывшими республиками СССР - об основах межгосударственных отношений, о дружбе и сотрудничестве включены положения о возможности двойно­го гражданства, регулируемого соответствующими соглашениями с учетом национального законодательства. Такая договоренность применительно к отношениям Российской Федерации и Турк­менистана была воплощена в специальном Соглашении об уре­гулировании вопросов двойного гражданства, подписанном 23 декабря 1993 г. За гражданами обоих государств признается право на основании свободного волеизъявления приобрести граж­данство другого договаривающегося государства, не утрачивая имеющегося гражданства. Дети, каждый из родителей которых состоит на момент рождения ребенка в гражданстве обоих го­сударств, получают двойное гражданство. Аналогичным обра­зом решается вопрос о гражданстве детей до 18-летнего воз­раста при приобретении родителями двойного гражданства. Подобное соглашение подписано в сентябре 1995 г с Республи­кой Таджикистан.

Статус двойного гражданства предполагает определенные правовые последствия. Согласно ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и "не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гра­жданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской федерации (см. так­же ч. 3 ст. 3 Закона о гражданстве РФ). В Соглашении между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства дана конкретная регламента­ция: а) лицо, состоящее в гражданстве обоих государств, в пол­ном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина того государства, на территории кото­рого постоянно проживает; б) социальное обеспечение таких лиц производится в соответствии с законодательством государства, на территории которого они постоянно проживают, если иное не предусмотрено соответствующими соглашениями; в) лица с двойным гражданством проходят обязательную военную служ­бу в том из двух государств, на территории которого постоянно проживают на момент призыва; г) такие лица вправе пользо­ваться защитой и покровительством каждого из соответствую­щих государств.

Международно-правовые нормы учитываются при реше­нии вопроса о выходе из гражданства. В Законе о гражданстве РФ предусмотрена осложняющая решение вопроса о выходе ситуация, когда гражданин имеет либо имущественные обяза­тельства перед физическими или юридическими лицами Рос­сии, либо неисполненные обязанности перед государством, вы­текающие из оснований, определяемых законом РФ. Как сказа­но в ч. 2 ст. 23 Закона, в подобной ситуации ходатайство о выхо­де из гражданства РФ может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связан­ной с РФ договорными обязательствами о правовой помощи.

В связи с этим к Инструкции МВД РФ от 30 июня 1994 г. "Об организации работы органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотрении вопросов гражданства Россий­ской Федерации" приложен список стран, с которыми в настоя­щее время для РФ в порядке правопреемства действуют дого­воры о правовой помощи. Таким образом, при наличии договора о правовой помощи неисполненные обязательства не служат препятствием для удовлетворения ходатайства гражданина РФ о выходе из гражданства.

Особым правовым состоянием является безгражданство. Лица без гражданства (апатриды), т. е. лица, не состоящие в гражданстве какого-либо государства, подчиняются юрисдик­ции того государства, на территории которого проживают. Их правовой статус в принципе близок к правовому статусу ино­странных граждан с тем, однако, существенным отличием, что они не пользуются защитой и покровительством со стороны какого бы то ни было иностранного государства. В Конституции РФ о правах и обязанностях лиц без гражданства и иностран­ных граждан сказано в одной норме (ч. 3 ст. 62). Согласно ст. 434 ГПК РСФСР, лица без гражданства имеют право обращаться в суды и пользуются гражданскими правами наравне с советски­ми (ныне - российскими) гражданами.

Закон о гражданстве РФ содержит статью о сокращении безгражданства, поощряющую приобретение гражданства РФ лицами без гражданства и не препятствующую приобретению ими иного гражданства. Такой подход согласуется с Конвенци­ей о сокращении безгражданства 1961 г., в которой наша страна не участвует, но основные положения которой учитывает в за­конодательстве. Например, согласно ст. 2 Конвенции, находя­щийся на территории государства найденыш предполагается родившимся на этой территории от родителей, имеющих граж­данство этого государства, а согласно ст. 16 Закона о граждан­стве РФ, находящийся на территории России ребенок, оба ро­дителя которого неизвестны, является гражданином РФ. Мето­дом предупреждения безгражданства служит также норма ч. 2 ст. 17: ребенок, родившийся на территории РФ от лиц без гра­жданства, является гражданином РФ.